VII SA/Wa 1002/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi H. S. i M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. S. i M. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, stwierdził, na wniosek H. T., nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., uchylającego postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o odmowie wstrzymania wykonania i wstrzymał wykonanie (w związku z toczącym się postępowaniem wznowieniowym) decyzji tego organu zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającego H. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. N. w W.. H. i M. małż. S. złożyli wniosek o powtórne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r., uznając, że w świetle treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 33/10, uchylającym decyzję o odmowie uchylenia pozwolenia na budowę w trybie wznowieniowym, należało uznać, że wydając postanowienie uchylające postanowienie odmawiające wstrzymania pozwolenia na budowę rażąco naruszono art. 152 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podano, że w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. oceniono, że powodem ustalenia prawdopodobieństwa, iż pozwolenie na budowę może być dotknięte wadami prowadzącymi do jego uchylenia było naruszenie warunków technicznych (rozporządzenia Ml z dnia 12 kwietnia 2002 r.) w zakresie nieodpowiadającego przepisom usytuowania miejsc parkingowych. Odnosząc się do tej okoliczności organ uznał, że naruszenie takie wykracza poza krąg kwalifikowanych uchybień wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i nie może być przyczyną wzruszenia decyzji w tym trybie. Również w ocenie organu wyrażonej w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r., samo niewzięcie przez H. i M. małż. S. udziału w postępowaniu o pozwoleniu na budowę (jako naruszenia prawa procesowego) nie może prowadzić do wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż ewentualny brak naruszeń materialnoprawnych prowadzić będzie do 1 Sygn. akt VII SA/Wa 1002/11 zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. Uzasadnione zatem, w ocenie organu, jest stwierdzenie nieważności postanowienia, z powodu rażącego naruszenia prawa art. 152 § 1 k.p.a., gdyż nie może się ostać w obrocie prawnym postanowienie wstrzymujące pozwolenie na budowę wydane we wznowionym postępowaniu, w sytuacji gdy rażące naruszenie prawa jest oczywiste, a nadto gdy społeczno-gospodarcze skutki, polegające na nieuzasadnionym wstrzymaniu budowy, są szczególnie doniosłe z punktu widzenia zasad praworządności. Skargę na to postanowienie złożyli H. i M. małż. S. podnosząc, że ich zdaniem, postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., wstrzymujące wykonanie decyzji nie narusza prawa. W ich ocenie to pozwolenie na budowę, będące przedmiotem wznowionego postępowania, narusza przepisy Prawa budowlanego, przede wszystkim przez to, że lokalizując miejsca parkingowe przy granicy ich działki naruszono przepisy rozporządzenia Ml z dnia 12 kwietnia 2002 r., a skarżących nawet nie zawiadomiono o toczącym się postępowaniu budowlanym. Zarzucono też, że organ błędnie przywołał tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 33/10, którego wytyczne, nakazywały ponownie przeprowadzić prawidłowo wznowione postępowanie. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał poprzednio zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga zaś jest zasadna. Przede wszystkim wskazać trzeba, że postanowienie, które było przedmiotem postępowania nieważnościowego, wydane zostało w ramach wznowionego postępowania, które było przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Po wtóre należy stwierdzić, że postanowienie wydawane na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. ma charakter 2 Sygn. akt VII SA/Wa 1002/11 wpadkowy w stosunku do sprawy głównej (wznowionego postępowania) wobec czego nie prowadzi się odrębnej sprawy administracyjnej polegającej na zbieraniu, czy też odrębnej ocenie dowodów, gdyż organ podejmując czynności związane ze wznowionym postępowaniem posiada wiedzę dotyczącą stanu faktycznego i prawnego, który pozwala mu ocenić, czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania. Ocena tego prawdopodobieństwa nie oznacza konieczności udowodnienia okoliczności powodującej możliwość uchylenia decyzji, wystarczy, jeśli organ wyraża w akcie administracyjnym przekonanie oparte na stanie faktycznym uzasadniające ewentualność uchylenia decyzji. Nie powinno też budzić wątpliwości, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, co do której podejmuje się postępowanie wznowieniowe, została wprowadzona w przepisach normujących postępowanie administracyjne na wypadek, gdyby w chwili podejmowania tego postępowania było dla organu orzekającego w sprawie oczywiste, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej. Dopuszczenie do wykonania decyzji w tych warunkach byłoby niewątpliwie wysoce szkodliwe społecznie. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 720/07. Jak podkreśla się w literaturze (M.Jaśkowska Komentarz do k.p.a., Lex Omega) przeszkodami do wstrzymania wykonania są dwie przesłanki zawarte w art. 146. Pierwsza z nich, zawarta w art. 146 § 1, ma charakter bezwzględny, jej wystąpienie powoduje, że wykonanie decyzji w ogóle nie może być wstrzymane. Przesłanka zawarta w art. 146 § 2 może znaleźć natomiast zastosowanie dopiero po wyjaśnieniu sprawy. Wtedy bowiem można stwierdzić, czy nowa decyzja w pełni pokrywałaby się z decyzją dotychczasową (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1998 r., II SA 1154/97, Lex nr 41348: "Z treści art. 152 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a. organ "wstrzyma", a zatem ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej"). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej, oceniając w postępowaniu nadzorczym przepisy k.p.a., jako przepisy prawa materialnego, sprawy należy stwierdzić, że w ww. postanowieniu Wojewody [...], Sygn. akt VII SA/Wa 1002/11 po pierwsze wyrażono przekonanie, że skarżący mieli przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, po drugie, że usytuowanie miejsc parkingowych w ostrej granicy działki naruszało przepisy rozporządzenia wykonawczego. Organ wyraził zatem w postanowieniu wstrzymującym pozwolenie na budowę wysoce uprawdopodobnione przekonanie, że zaistniały powody do uchylenia tej decyzji, a zatem, że niezbędne jest wstrzymanie jej wykonania, z tego powodu, iż zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania oraz z tego powodu, iż decyzja będąca przedmiotem wznowionego postępowania dotknięta jest wadą materialną. Organ wydając postanowienie w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. w sposób wystarczający przedstawił powody, dla których postanowienie to wydał i chociaż wprost nie wyrażono tego w treści uzasadnienia postanowienia, to nie może być kwestionowane, że w projekcie zagospodarowania działki, podlegającej kontroli organu architektoniczno-budowlanego na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 winna być zbadana zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ zatem miał podstawy do tego aby powziąć przekonanie, że projekt został zatwierdzony, pomimo, że usytuowanie miejsc parkingowych w ostrej granicy działki naruszało przepisy rozporządzenia. Jeżeli zaś projekt zagospodarowania działki nie odpowiada treści § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, daje to podstawy do uznania, że właściciele sąsiedniej działki mieli interes prawny w udziale w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z tego powodu nie jest uprawnione twierdzenie organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że naruszenie warunków techniczno budowlanych wykracza poza zamknięty katalog przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., gdyż właśnie możliwość naruszenia przepisu techniczno-budowlanego dotyczącego wymaganych odległości powodować może wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. W kontekście powołania się przez organ nadzoru na wyrok WSA w Warszawie wskazać też trzeba, że powodem uchylenia decyzji o odmowie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu podanym w wyroku z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 33/10 było to, iż organ nie ustalił, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony we wznowionym postępowaniu ze względu na podnoszone okoliczności faktyczne, których organy nie rozważały. Wyrok o takiej treści, nie może zatem uzasadniać stanowiska zajętego przez organ w obecnie kontrolowanym postępowaniu. 4 Sygn. akt VII SA/Wa 1002/11 Ponadto trzeba zauważyć, że rozważania podjęte przez GINB w zaskarżonym postanowieniu, którym stwierdzono nieważność postanowienia wstrzymującego, dotyczą zasadniczo oceny okoliczności będących materialną podstawą wstrzymania pozwolenia na budowę i ewentualnych przyszłych wyników wznowionego postępowania, pod kątem ewentualnego uchylenia pozwolenia na budowę. Jak już wywiedziono, powołując się na poglądy piśmiennictwa, które Sąd w pełni podziela, przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a., której zaistnienie organ nadzoru domniemywał w zaskarżonym postanowieniu, może zostać oceniona dopiero po zakończeniu postępowania wznowionego, nie może zatem być podstawą do przyjęcia, że w chwili wydawania postanowienia wstrzymującego organ, wyrażając przekonanie, że do uchylenia decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania, rażąco naruszył art. 152 §1 k.p.a. Dodać też trzeba, że przedłożone na rozprawie zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego dokonane w trybie art. 30 Prawa budowlanego polegające na naniesieniu zmiany projektu zagospodarowania działki, przez przeniesienie miejsc parkingowych z dotychczasowego miejsca przy ogrodzeniu na miejsce przed budynkiem inwestora, nie mogło wpłynąć na ocenę postanowienia stwierdzającego nieważność postanowienia wstrzymującego, gdyż dotyczy okoliczności powstałych już po wydaniu ww. postanowienia, którego przedmiotem była ocena aktów administracyjnych według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie ich wydania. Organ nadzoru, z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bez wykazania rażącości naruszenia prawa stwierdził nieważność postanowienia wydanego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., wyrażając błędną interpretację zastosowania tego przepisu. Wobec powyższego organ nadzoru w powtórnie przeprowadzonym postępowaniu dokona zatem stosownych ocen i analiz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. z uwzględnieniem powyższych rozważań. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 tej ustawy. 5