VII SA/Wa 1005/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w częściach dotyczących odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w odniesieniu do budowy etapu I – zespołu zabudowy mieszkaniowej wraz z elementami zagospodarowania terenu "S.", II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienia Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy -Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania z dnia 19 czerwca 2008r. R. Sp. z o.o., od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r, odmawiającej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia C. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wraz z elementami zagospodarowania terenu "S." etap I i II na działce nr ew. [...] -etap I, dz. nr [...] - etap II, położonych w obrębie 2-11-15 przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzja z dnia [...] czerwca 2008r., Prezydent [...] orzekł jak opisano wyżej podnosząc, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami rozporządzenia nr 50 Wojewody [...], w którym zgodnie z § 4 w strefie oznaczonej symbolem M, zabrania się przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową. Organ I instancji zrezygnował z zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, tj. z nałożenia postanowienia o usunięciu braków, ponieważ bezprzedmiotowe jest żądanie od inwestora przedłożenia projektu zgodnego z ww. przepisem w sytuacji, gdy przepis ten wprost zakazuje lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej. Po rozpoznaniu odwołanie inwestora – R. Sp. z o.o.(dawna nazwa C. Sp. z o.o.) zapadła zaskarżona decyzja Wojewody [...]. W jej uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przedłożony projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z wymaganiami ochrony środowiska. Zgodnie z § 4 rozporządzenia nr 50 Wojewody [...], w strefie oznaczonej symbolem M, zabrania się przeznaczenia nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową. Rozporządzenie to musi być brane pod uwagę zgodnie z ww. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 156 z dnia 10 sierpnia 2007r. poz. 4276 i jest obowiązującym aktem prawa miejscowego od dnia 25 sierpnia 2007r., stanowi, zatem źródło prawa wg zapisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. Odnosząc się do niezastosowania przez organ I instancji art. 35 ust. 3 ustawy -Prawo budowlane - Wojewoda [...] stwierdził, że organ powinien wezwać do usunięcia "nieprawidłowości" jednak w niniejszej sprawie nie można mówić o "nieprawidłowościach, " gdyż zmiany wymaga większa część projektu, a wprowadzenie zmian spowoduje niezgodność projektu ze złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła R. Sp. z o.o.(dawna nazwa C. Sp. z o.o.) - dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego zespołu zabudowy mieszkaniowej wraz z elementami zagospodarowania terenu " S." etap I na działkach nr ew. [...] położonych w obrębie [...] przy ul. [...] w W., oraz zasądzenie kosztów postępowania w/g norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa, to jest:: art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 4 ustawy Prawo przez rozszerzające zastosowanie §4 rozporządzenia nr 50 Wojewody [...] z dnia 7 sierpnia 2007 r. [...] i bezprawne ograniczenie prawa do zabudowy nieruchomości, do której skarżąca ma tytuł prawny, art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie, w wyniku, czego, ustalenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie infrastruktury komunikacyjnej pozostają niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, na podstawie, której wydano pozwolenie na budowę, art. 6, art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez zaniechanie obowiązków w nich zawartych, podjęcie rozstrzygnięcia niezgodnie z obowiązującym prawem, pominięcie rozpatrzenia części wniosku oraz brak należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Skarżąca Spółka wskazała, że jest właścicielem nieruchomości, w skład, której wchodzą działki nr ew. [...] w W.. Dysponuje decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego. Ponadto uzyskała decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę, w której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenie na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wraz z elementami zagospodarowania terenu "S.", etap I, zadanie I i II, kategorii obiektu XIII na działkach [...] przy ul. [...] w W.. Skarżąca podniosła, że ww. decyzja różni się od decyzji o warunkach zabudowy w zakresie usytuowania parkingu oraz przeznaczenia działki nr [...]. zgodnie z warunkami zabudowy miejsca postojowe dla obsługi parkingowej osiedla powinny być zlokalizowane od strony ul [...], na terenie należącym do skarżącej, który miał zostać przejęty przez W. na cele budowy tej ulicy, natomiast działkę nr [...] przeznaczono pod zabudowę kubaturową. Zgodnie z decyzją Nr [...], wydaną dla etapu I osiedla, miejsca parkingowe przewidziano zarówno przy ul. [...], jak i na działce nr [...]. Celem projektu zamiennego było dostosowanie sposobu zagospodarowania terenu inwestycji w zakresie infrastruktury komunikacyjnej do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca Spółka wskazała, że zasada wolności budowlanej, zgodnie z jej treścią, może być ograniczana przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego,. Organy administracji nie mogą opierać swoich rozstrzygnięć na domniemaniu zakazów lub ograniczeń zabudowy, które nie wynikają z ustawy lub z prawa miejscowego wprost. Ponadto, zdaniem skarżącej - rozporządzenie nr 50 Wojewody [...] nie zakazuje realizacji parkingów, infrastruktury komunikacyjnej i technicznej, nie powinno być, zatem przeszkód w zmianie usytuowania parkingu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja w zaskarżonych częściach, zgodnie z żądaniem skarżącej została poddana ocenie pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Należy podnieść, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak, więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, a podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. W ocenie Sądu, zaskarżone w opisanej wyżej części decyzje zapadły z naruszeniem prawa, bowiem stanowiące ich podstawę prawną - rozporządzenie Wojewody [...] nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007r. - ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 156 z dnia 10 sierpnia 2007r. poz. 4276, obowiązywało tylko w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji, nie obowiązywało zaś w dacie wydawania zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. rzeczą organu drugiej instancji, jest rozpoznanie sprawy w jej całokształcie z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji W ocenie Sądu opisane wyżej rozporządzenie Wojewody [...] przestało obowiązywać z dniem 15 listopada 2008r. ( por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2009r., II OSK 502/09). Zgodnie z zasadą walidacyjną, obowiązującą w polskim systemie źródeł prawa- uchylenie albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na mocy tego przepisu. W zasadach techniki prawodawczej ( rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnami 20 czerwca 2002r., Dz. U. z 2002r., nr 100, poz. 908 ze zm.) - w § 33 ust. 1 wskazano, że jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylonego lub zmienionego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy, wskazując w przepisach przejściowych, że dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. Odnosząc powyższą zasadę do przedmiotowego rozporządzenia Wojewody [...] nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007r., wskazać należy, że wydane zostało na podstawie art. 135 ust.2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Z dniem 15 listopada 2008r., nastąpiła istotna zmiana treści art. 135 ust.2 ww. ustawy w takim zakresie, że doszło do zmiany przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego [...]. Równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy przedmiotowego rozporządzenia, czy szerzej przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Na marginesie sprawy wobec powyższego wskazania, co do utraty nocy obowiązywania rozporządzenia Wojewody [...], Sąd wskazuje, że zgodnie z przepisem art. 35. 1 ustawy Prawo przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Zatem organ wydający decyzję w przedmiocie zmiany decyzji pozwolenia na budowę miał w okresie jego obowiązywania podstawę do oceny dopuszczalności jej wydania przez pryzmat rozporządzenia nr 50 Wojewody [...], wydanego na podstawie art. 135 ust.2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U.08.25.150 ). Sąd stwierdza ponadto, że wniosek z dnia 24 sierpnia 2007r. wymaga jednoznacznego sprecyzowania w zakresie jak się wydaje zgłoszonego do zatwierdzenia projektu zamiennego i wydania zamiennej decyzji pozwolenia na budowę w zakresie etapu I przedmiotowej inwestycji. Skarżący wskazał w skardze, że przedmiotem ww. wniosku było żądanie odnoszące się do przeniesienia miejsc parkingowych z działki nr [...], ich usytuowanie na tej działce było przedmiotem projektu zatwierdzonego w pierwotnej decyzji pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu organy obu instancji rozpoznanie niniejszego wniosku i jego rozstrzygnięcie łączyły w sposób nieuprawniony z kwestię wydania decyzji pozwolenia na budowę, co do kolejnego II jej etapu, czyli decyzji dotyczącej de facto nowej inwestycji. Rozpoznając sprawę ponownie w związku z niniejszym wyrokiem Sądu organ będzie miał na uwadze powyższe uwagi i to, że postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę jest prowadzone analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych. Uzasadnione jest, zatem odwołanie do przepisów art. 32-35 ustawy Prawo budowlane, przy czym powtórzenie sekwencji czynności zgodnie z ww. przepisami ma odniesienie do samych odstępstw. Organ administracji architektoniczno budowlanej, ustalając krąg stron w postępowaniu o zmianę decyzji pozwolenia na budowę, musi dokonać tego opierając się na zdefiniowaniu obszaru oddziaływania przedmiotowych zmian. W okolicznościach niniejszej sprawy organ musi mieć szczególnie na uwadze to, że jeżeli planowane odstępstwa od projektu lub innych warunków zatwierdzonych wcześniejszą decyzją pozwolenia na budowę, dotyczą materii nieuregulowanej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to do wniosek o zmianę pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany jest dołączyć nowa decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile jest wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek o zmianę pozwolenia na budowę w omawianym trybie musi, zatem być zgodny z ustaleniami wiążącej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli pozwolenie na budowę wydano na podstawie wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to wniosek o zmianę pozwolenia musi się mieścić się w ramach ustaleń wynikających z tej decyzji Stwierdzenie, zatem przez organ, że wniesiona zmiana jest niezgodna z ustaleniami decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi prowadzić, zatem do żądania od inwestora by legitymował się nową decyzji o warunkach odnoszącą się do zmian w projekcie niniejszego postępowania. W powyższym zakresie organ rozważy, zatem zapis warunków obsługi w zakresie komunikacji zawarty w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2006r., nr [...]. Zmiana pozwolenia na budowę w omawianym trybie możliwa jest tylko, gdy zachodzi tożsamość, co do usytuowania na konkretnej działce, czy działkach Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze także to, że decyzja pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2007r, nr [...] zatwierdzająca I etap budowy odnosi się do działek nr [...]. Niezrozumiałe jest opisanie w decyzji organu pierwszej instancji inwestycji I etapu na działkach [...] gdzie zamiast [...] wpisano [...]. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).