VII SA/Wa 1007/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 lutego 2024 r. znak DOZ-OAiK.650.979.2022.BKW w przedmiocie uzgodnienia rozbiórki zasobnika węgla oddala skargę Postanowieniem z 15 lutego 2024 r. znak DOZ-OAiK.650.979.2022.BKW, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), art. 17 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840, dalej: "u.o.z.") oraz art. 67 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: "P.b."), po rozpatrzeniu zażaleń W. sp. z o.o. Oddział W. (dalej: "Spółka") - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej; "organ I instancji", "[...] WKZ") z [...] października 2022 r. nr [...] nieuzgadniające rozbiórki zasobnika węgla. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym wskazanym przez organy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. (dalej: "PINB") pismem z 20 lipca 2021 r. wystąpił do [...] WKZ o uzgodnienie zamiaru nakazu rozbiórki, w trybie art. 67 ust. 1 p.b., zasobnika węgla nr inw. [...] przy ul. [...] w W., na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...], [...], obręb[...], sygn. sprawy [...] , w związku z postępowaniem administracyjnym zainicjowanym powiadomieniem mgr inż. A. N. z 24 maja 2021 r. Do wniosku załączono kopię protokołu kontroli PINB nr 515/2021 wraz z dokumentacją fotograficzną oraz kopię ekspertyzy technicznej (fragment) załącznik graficzny z usytuowaniem obiektu. Przedstawiono również "Opinię w zakresie historia architektury dotyczącą silosów węglowych przy budynku kotłowni (nr [...]) na terenie dawnej fabryki papieru na [...], obecnie na terenie zakładu W. sp. z o.o. w W." z 30 lipca 2021 r., autorstwa dr inż. arch. P. K. oraz "Ekspertyzę techniczną dotyczącą zasobnika węgla nr[...] na terenie zakładu W. sp. z o.o. w W.", opracowaną przez mgr inż. Ł. Z. i mgr inż. T. D. w sierpniu 2021 r. Minister po rozpatrzeniu zażalenia Spółki na postanowienie [...] WKZ z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], postanowieniem z [...] września 2022 r. znak [...] uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na niewyjaśnienie, dlaczego nie dał wiary zgromadzonemu materiałowi dowodowemu w zakresie stanu technicznego obiektu i możliwości jego remontu z zachowaniem jego wartości zabytkowych. Nie wskazał także faktów, które uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których odmówił zgromadzonym opiniom wiarygodności i mocy dowodowej. Zgodnie z wskazaniem organu odwoławczego w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji powinien przeanalizować cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, odnieść się do wartości zabytkowych i stanu technicznego obiektu oraz możliwości jego remontu z zachowaniem jego wartości zabytkowych, a podjęte rozstrzygnięcie logicznie uzasadnić, mając na uwadze treść art 107 § 3 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] WKZ postanowieniem z [...] października 2022 r. nr [...] nie uzgodnił rozbiórki zasobnika węgla przy ul. [...], na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr. [...], [...], obręb [...] w W. (sygn. sprawy [...]). Spółka wniosła zażalenia na powyższe postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył art. 67 ust 1 p.b. oraz art. 67 ust. 3 p.b. i wskazał, że kompetencje organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie wynikają z faktu, iż przedmiotowy zasobnik węgla nr inw. [...] przy ul. [...], zlokalizowany na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...], [...], obręb [...]. Objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] zachodniej części zespołu urbanistycznego [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej [...] z [...] stycznia 2006 r. Nr [...] (Biul. Urzęd. RM W ze [...] stycznia 2006 r. Nr [...], poz. [...]; dalej: "plan", "MPZP"). Zgodnie z § 6 pkt 2 ww. planu cały obszar kompleksu dawnej papierni [...]., do którego należy przedmiotowa budowla, objęty jest strefą ochrony konserwatorskiej kompleksu papierni. Cały obszar objęty planem miejscowym znajduje się w granicach strefy ochrony konserwatorskiej zabytków archeologicznych, w której konieczność przeprowadzenia badań archeologicznych w związku z pracami ziemnymi uzależniona jest od stanowiska właściwych służb ochrony zabytków (§ 6 pkt 4 planu). Minister wskazał, że w gminnej ewidencji zabytków [...], założonej zarządzeniem Prezydenta [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...], ujęty jest zespół Fabryki Papieru [...]) i jej historyczne budynki, budowle i elementy infrastruktury, w tym budynek kotłowni wraz z podajnikiem węgla. Dalej Minister przytoczył art. 7 k.p.a. i wyjaśnił, że istotą postępowania w sprawie uzgodnienia nakazu rozbiórki w trybie art. 67 ust 1 p.b. jest ocena jej dopuszczalności w aspekcie ochrony zabytków przez wyspecjalizowany organ w zakresie jego właściwości rzeczowej. Podkreślił, że postanowienia te są wydawane przez organ ochrony zabytków korzystając z luzu decyzyjnego, wynikającego z użycia w ustawie o ochronie i opiece nad zabytkami pojęć niedookreślonych. Wskazał, że przepisy prawa nie precyzują, kiedy uzgodnienie powinno być wydane, a kiedy należy odmówić uzgodnienia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Oceniając zatem, czy nakaz rozbiórki jest dopuszczalny ze względów konserwatorskich, organ kieruje się ogólną zasadą, unormowaną w art. 4 ust. 2 u.o.z., zgodnie z którą ochrona zabytków polega m. in. na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Wobec powyższego, zadaniem organu ochrony zabytków jest ustalenie, czy zamierzenie nie narusza zachowanych wartości zabytkowych. Ocena ta musi się opierać na dokładnej analizie istotnych dla sprawy materiałów i ustaleniu, jaki wpływ działania zamierzone przez wnioskodawcę będą wywierać na chronione wartości danego obiektu lub obszaru. Przy czym swoje stanowisko organ powinien w sposób wyczerpujący uzasadnić. Zdaniem Ministra, organ I instancji trafnie ocenił, że wnioskowana rozbiórka jest niedopuszczalna ponieważ narusza zachowane wartości chronione kompleksu dawnej papierni [...]., którego zasobnik węgla jest istotnym elementem składowym. Organ odwoławczy zaznaczył, że zasobnik, został wzniesiony ok. 1911-1912 jako element rozbudowy budynku kotłowni zlokalizowanej w północno-zachodniej części założenia dawnej papierni [...]., w ramach przekształceń związanych z modyfikacją technologii produkcyjnej. Podniósł, że kotłownia z zasobnikiem węgla i kominem jako jedyne z zespołu noszą cechy architektury modernistycznej, pozostałe budynki z 2, połowy XIX i z XIX/XX w. utrzymane są w stylistyce historyzującej. Minister wyjaśnił ponadto, że przedmiotowy obiekt przylega do kotłowni od strony zachodniej. Jest budowlą żelbetową w konstrukcji szkieletowej, której forma jest ściśle podporządkowana funkcji, choć nie pozbawiona środków wyrazu artystycznego, charakterystycznych cla 2. dekady XX wieku. Zasobnik aktualnie składa się z czterech podajników węgla: trzech powstałych w pierwszej fazie i czwartego południowego, zamontowanego nieco niżej od pozostałych. Podajniki nakryte są żelbetowym dachem eliptycznym, doświetlonym od zachodu facjatą o wykroju odcinka koła i dwoma niewielkimi oknami w formie tzw. wolich oczu. Od południa znajduje się wieża, w znacznym stopniu przeszklona, mieszcząca żeliwną klatkę schodową, podwyższoną względem pierwotnej o jedną kondygnację. Obecna forma zasobnika węgla powstała w wyniku prac modernizacyjnych przeprowadzonych głównie jeszcze w czasie funkcjonowania papierni, w związku ze zmianami technologicznymi - przekształcenia te należy zatem traktować jako etapy rozwoju historycznego. Minister wskazał również, że stosownie do wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaznaczył, że zgromadzone w aktach sprawy opinie i stanowiska, tak jak i wszystkie inne dowody , podlegają ocenie organu prowadzącego postępowanie. Organ odwoławczy wziął pod uwagę bardzo zły stan techniczny omawianego obiektu opisany w dokumentacji znajdującej się w aktach i wynikający z przeprowadzonych oględzin. Podniósł, że w treści ekspertyzy technicznej mgr inż. Ł. Z. i mgr inż. T. D. z sierpnia 2021 r. wskazano na znaczny stopień zużycia konstrukcji żelbetowej, w tym jako awaryjny określono stan zasobników na węgiel, a więc trzech cienkopłaszczowych zbiorników. W tym zakresie Spółka złożyła uzupełniające oświadczenie autora ekspertyzy mgr inż. Ł. Z. z 17 listopada 2021 r. Wynika z niego, że pogląd o katastrofalnym stanie technicznym dotyczy całego obiektu budowlanego. Obiekt "znajduje się w całości w awaryjnym stanie technicznym, i aktualnie stwarza zagrożenie wystąpienia utraty stateczności, zagraża bezpieczeństwu i zdrowiu ludzi przebywających w jego pobliżu oraz wewnątrz budynku kotłowni - nadaje się do natychmiastowej likwidacji". Ministra zauważył, że w tym zakresie rację ma Spółka, iż zdaniem autora ekspertyzy awaryjny stan techniczny odnosi się nie tylko do płaszczy zasobnika węgla. Pogląd ten został podzielony przez PINB, który wnosząc o uzgodnienie rozbiórki obiektu ocenił, że: "stan techniczny nieużytkowanego i zabezpieczonego przed dostępem niepowołanych osób stanowi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa zespołu budynków przemysłowych o nr inw. [...], w skład których wchodzą kotłownia z zasobnikiem węgla, przybudówka laboratoryjna oraz część przemysłowa i magazynowa (konstrukcja cechuje się licznymi odpryskami/brakami otuliny zbrojenia, na siatkach zabezpieczających widoczne odspojone drobne elementy betonowe, w obrębie obiektu widoczne linie odspojone elementy drobnowymiarowe - cechy te wskazują na pogarszający się stan obiektu)". Dalej Minister wyjaśnił, że w ekspertyzie z sierpnia 2021 r. stwierdzono także, że "przekroczone są wszędzie stany graniczne użytkowania i gdyby budynek poddany był obciążeniom użytkowym, można postawić diagnozę, że również przekroczone zostałyby stany graniczne nośności". Wyjaśnił jednocześnie, że aktualnie brak obciążeń wynikających z użytkowania - obiekt nie jest użytkowany, pozostaje odłączony od infrastruktury i zbędny dla jego właściciela zakładu o odmiennym rodzaju działalności. Działają na niego siły obciążenia od ciężaru własnego, wiatru i śniegu. Minister wskazał, że trafnie organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podniósł, iż przekroczenie stanu użytkowania nie jest argumentem za likwidacją obiektu nieużytkowanego. Wskazał również, że możliwe jest jego w pierwszym etapie zabezpieczenie, ogrodzenie i oznakowanie celem wstępnego wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi przebywających w pobliżu i wewnątrz budynku kotłowni, przed podjęciem prac zabezpieczających, a następnie remontowych, które powinny być prowadzone zgodnie z wytycznymi właściwego organu ochrony zabytków. Zauważył jednocześnie, że ze względu na pozbawienie pierwotnej funkcji rozwiązania konstrukcyjne będą mogły zostać podporządkowane zachowaniu obiektu, nie zaś na dostosowaniu go do użytkowania i obciążeń wymaganych przepisami odrębnymi. Minister podniósł, że przeprowadzone przez organ I instancji oględziny 20 sierpnia 2021 r. potwierdziły zły stan techniczny obiektu. Niemniej na ich podstawie stwierdził, że zachował on w znacznym stopniu substancję zabytkową. Nie odnotowano przejawów destrukcji w stopniu i zakresie, które bezwzględnie kwalifikowałyby obiekt do rozbiórki. Możliwe było przez kilka osób jednocześnie zbadanie całego obiektu, wraz z zadaszeniem i żeliwnymi schodami. Organ odwoławczy podkreślił, że rolą organu konserwatorskiego w niniejszym postępowaniu jest analiza możliwości rozbiórki budynku w kontekście jego zachowanych wartości zabytkowych, nie zaś ocena samego stanu technicznego zabytku. Jako organ specjalistyczny wypowiada się w sprawie w zakresie własnych kompetencji, mając na uwadze w przedmiotowej sprawie ochronę wartości całego zespołu dawnej papierni, której jest częścią. W ocenie Ministra dokonana przez [...] WKZ ocena spełnia te warunki. Aktualny stan techniczny budowli faktycznie wyklucza jej użytkowanie i adaptację, nie przesądza jednak o konieczności jej wyburzenia. Wymaga niezwłocznego podjęcia działań w celu zabezpieczenia obiektu przed czynnikami niszczącymi (w pierwszej kolejności przed wodą opadową) oraz niezbędnych robót budowlanych, włącznie z wymianą elementów w niezbędnym zakresie. Zaznaczył ponadto, że ewentualny koszt ich wykonania będzie wynikał z zaniechania bieżącego jego utrzymania w dobrym stanie technicznym, a organy ochrony zabytków nie są zobowiązane do oceny możliwości przeprowadzenia remontu pod względem ekonomicznym. Wskazał jednocześnie, że obiekty zabytkowe podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza, polega m.in. na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości (art 6 ust. 1, art. 5 pkt 3 i 4 u.o.z.). Minister podniósł, że właściciel nieruchomości nie wywiązuje się z ww. ustawowych obowiązków, czego dowodem jest niniejsze postępowanie, nie jest nim bowiem rozbieranie kolejnych elementów zabytkowego zespołu ze względu na ich zły stan techniczny zagrażający bezpieczeństwu celem ochrony pozostałych jego elementów. Zdaniem organu odwoławczego brak odpowiedniej opieki - chociażby szczelnego zadaszenia - przyczynia się w znacznym stopniu do pogłębiania destrukcji zasobnika i możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej. Dalej wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się karta ewidencyjna zespołu Papierni [...], opracowana przez I. T. z grudnia 2010 r. (Archiwum Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]) oraz uaktualniona opinia w zakresie historii architektury dotycząca silosów węglowych przy budynku kotłowni ([...]) na terenie dawnej fabryki papieru na [...], obecnie na terenie zakładu [...] sp. z o.o. w [...] z 1 września 2021 r., autorstwa dr inż. arch. P. K. Autor ww. opinii zawarł stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt do czasów współczesnych doczekał w formie mocno zdeformowanej, bez najciekawszych detali i w bardzo złym stanie technicznym, co w ocenie Spółki pozbawiło go szczególnych walorów historycznych. Minister stwierdził, że z poglądem tym nie można się zgodzić, bowiem wartość zabytkową zasobnika na węgiel należy rozpatrywać nie indywidualnie, ale jako składowego elementu dawnej papierni. Dr inż. arch. P. K., autor przedstawionej opinii konserwatorskiej, stwierdził, że ogromne trudności związane z potencjalnym remontem obiektu oraz konieczność wymiany niemal całej zniszczonej substancji zabytkowej na nową, spowoduje dalszą utratę wartości historycznej, a także duże trudności ze znalezieniem jakiejkolwiek odpowiedniej dla niego współczesnej funkcji. Powyższa negatywna ocena dotycząca możliwości i zasadności utrzymania obiektu wydaje się, w ocenie organu odwoławczego przedwczesna. Wybór dalszych działań Spółki jako właściciela jest bowiem uzależniony nie tylko od jego oceny użyteczności i przydatności części obiektu zabytkowego - zasobnika węgla. W ocenie Ministra przedmiotowy zasobnik węgla nadal posiada wartość historyczną, artystyczną i naukową w kontekście całego historycznego założenia dawnej papierni [...]., jako jej składowy element świadczący o jej historii. Organ odwoławczy podniósł, że w porównaniu do wysokości komina zasobnik węgla nie stanowi tak silnej dominanty w zespole (zwłaszcza wobec jego lokalizacji w głębi nieruchomości i wglądu od południa, tj. od ul. [...]), na co zasadnie zwróciła uwagę Spółka, niemniej pozostaje drugim, co do wysokości usytuowany na niej obiektem i istotnym elementem historycznej zabudowy założenia. Jego stan techniczny natomiast umożliwia zabezpieczenie i zachowanie go jako świadka historii zakładu. Zdaniem Ministra w historycznym krajobrazie kulturowym [...] papiernia [...] pełni ważną rolę i konieczność zachowania jej integralności przez utrzymanie oryginalnych elementów, ilustrujących historię tej dziedziny przemysłu i konkretnego etapu w historii architektury i budownictwa przemysłowej oraz układu funkcjonalno-przestrzennego, niewątpliwie leży w interesie społecznym. Minister uznał, że tym samym nie zachodzą przesłanki określone w art. 67 ust. 1 p.b., uzasadniające konieczność rozbiórki obiektu. Zdaniem Ministra wskazanie przez organ I instancji, że jego stanowisko wynika ze standardów konserwatorskich dotyczących ochrony zabytków przemysłu i techniki, w tym m.in. Karty [...] z 2003 r., oraz wytycznych Generalnego Konserwatora Zabytków w zakresie podstawowych zasad konserwatorskich dotyczących zabytków, wydane 5 października 2018 r., oraz wytycznych z 22 marca 2019 r. dotyczących ochrony zabytków techniki, wbrew zarzutom Spółki nie stanowi oparcia rozstrzygnięcia sprawy na dokumentach niebędących źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Dokumenty te, w tym wytyczne przekazane przez Generalnego Konserwatora Zabytków wojewódzkim konserwatorom zabytków, stanowią wsparcie merytoryczne i służą ujednoliceniu procedur i standaryzacji działań wobec zmian obowiązującej doktryny konserwatorskiej. Generalny Konserwator Zabytków, korzystając z uprawnienia określonego w art. 90 ust. 3 u.o.z., w ramach koordynowania działalności wojewódzkich konserwatorów zabytków, może ustalać ogólne kierunki ich działania, wydawać instrukcje i wytyczne określające sposób ich postępowania oraz żądać od nich sprawozdań z działalności. Organ odwoławczy odpowiadając na zarzuty odnoszące się do ograniczenia przysługującego stronie prawa własności poprzez brak uzgodnienia rozbiórki (skutkujący brakiem możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z wolą właściciela) przywołał pogląd zawarty w wyroku NSA z 23kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 678/19. że "konieczność ochrony zabytków uzasadnia ograniczenie prawa własności w świetle art. 65 ust. 3 Konstytucji, w którego treści wprowadzono dwie przesłanki: wprowadzenie ograniczenia w drodze ustawy i jego zakres, który nie narusza istoty prawa własności. Ustanowienie formy ochrony zabytku wiąże się w sposób oczywisty z ograniczeniem prawa własności zabytku, które musi ustąpić wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, sprawiającej zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy, że zachowanie zabytku leży w interesie społecznym". Zauważył ponadto, że wyrok ten wprawdzie dotyczy wpisu zabytku do rejestru zabytków, ale zawiera ogólne odniesienie relacji ustanowienia formy ochrony, którą w rozpatrywanej sprawie są ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 7 pkt 4 u.o.z. Wskazał również, że cały obszar kompleksu dawnej papierni [...]., do którego należy przedmiotowa budowla, objęty jest strefą ochrony konserwatorskiej kompleksu papierni wraz z jego zabudową. Skargę na ww. postanowienie Ministra z 15 lutego 2024 r. złożyła W. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: "skarżąca") i domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzuciła naruszenie: 1) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu jej czynnego udziału w postępowaniu zażaleniowym, a to w szczególności wobec niezawiadomienia jej o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia o zgromadzonych dowodach i materiałach przed wydaniem postanowienia i nieinformowania jej o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy- jako dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a.; art. 35 § 1 i 3 k.p.a. (względnie art. 106 § 3 k.p.a.) oraz art. 36 § 1 w zw. z art. 106 § 6 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i 144 k.p.a. i w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. polegające na niezawiadamianiu skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, niewyznaczaniu terminów wyznaczania sprawy, a w konsekwencji rozpoznaniu sprawy po piętnastu miesiącach od przekazania zażalenia organowi - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako wpływające na naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, a także prowadzące do ryzyka zdezaktualizowania się materiału dowodowego, który organ wziął pod uwagę przy orzekaniu przy jednoczesnym zaniechaniu uzupełnienia postępowania dowodowego w odniesieniu do stanu zachowania zasobnika węgla i prezentowania przez niego wartości historycznych, artystycznych i naukowych w chwili orzekania; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i 144 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. polegające na: nieprawidłowej ocenie dowodu z opinii w zakresie historii architektury autorstwa dr inż. arch. P. K. poprzez przyjęcie, że odnosi się ona jedynie do indywidualnych cech zasobnika węgla, podczas gdy z jej treści wynika, że dotyczy również znaczenia obiektu dla całego układu urbanistycznego tzw. S. P., niezasadnym oparciu ustaleń faktycznych sprawy jedynie o kartę ewidencyjną zespołu Papierni [...], oględziny obiektu z 20 sierpnia 2021 r. oraz oceny własne organu I instancji, podczas gdy dowody te stały w sprzeczności m in. do wyżej przywołanej opinii autorstwa dr inż. arch. P. K., a sprzeczność ta nie została wyczerpująco przez organ wyjaśniona; co więcej oględziny miały' miejsce 2,5 roku przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, w związku z czym ustalenia poczynione na ich podstawie mogły ulec dezaktualizacji wobec pogarszającego się stanu technicznego obiektu wskutek upływu czasu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako związane bezpośrednio z kluczowymi okolicznościami faktycznymi, których nieprawidłowe ustalenie uniemożliwia poprawne stosowanie przepisów prawa materialnego; 4) art. 84 § 1 k.pa. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., art. 140 k.p.a. i 144 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się przez organ do biegłego o wydanie opinii w zakresie wartości zabytkowych zasobnika węgla, którego dotyczy sprawa i zasadności jego zachowania w kompleksie tzw. S. P., skoro nie jest to okoliczność niekwestionowana, lecz budząca wątpliwości, w szczególności rozbieżne oceny organów uwidocznione w toku postępowania - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako związane bezpośrednio z kluczowymi okolicznościami faktycznymi których nieprawidłowe ustalenie uniemożliwia poprawne stosowanie przepisów prawa materialnego; 5) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art 11 k p a. polegające na zaniechaniu rozpoznania sprawy w całości i tym samym dokonaniu jedynie kontroli prawidłowości postanowienia wydanego przez organ I instancji, z ograniczeniem się przez organ do rozpoznania niektórych zarzutów podniesionych przez stronę w zażaleniu i z nieuzupełnieniem postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie, pomimo podniesionych pod tym kątem przez stronę wątpliwości oraz niedostatecznym uzasadnieniu postanowienia w szczególności co do podnoszonej w nim kwestii możliwości podjęcia prac zmierzających do zachowania substancji zabytkowej zasobnika węgla oraz znaczenia zasobnika dla całości zabytkowego układu urbanistycznego tzw. S. P.- co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego wynikające również z wyżej przytoczonych uchybień przepisom postępowania. Skarżąca w uzasadnieniu skargi odwołując się do orzecznictwa przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych wyżej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - zwaną dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja/postanowienie może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia - w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżony akt odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi są bezpodstawne. Zgodnie żart. 67 ust 3 P.b., który był podstawą prawną wydanych w sprawie postanowień organów: "W stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków". Decyzja, o której mowa wart. 67 ust 1 P.b., to wydawany przez organ nadzoru budowlanego nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli ten jest nieużytkowany lub niewykończony i nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Warto w tym miejscu dodać, że zgodnie z art. 67 ust. 2 P.b. - art. 67 ust. 2 P.b. nie stosuje się w stosunku do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. Zestawiając art. 67 ust. 1, 2 i 3 P.b. prima facie można przyjąć, że obiekty budowlane nieużytkowane lub niewykończone, nie nadające się do remontu, odbudowy lub wykończenia podlegają rozbiórce (art. 67 ust. 1 P.b.). Zauważyć jednak należy, że nie dotyczy to obiektów wpisanych do rejestru zabytków (art. 67 ust. 2 P.b.), a w odniesieniu do obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakaz rozbiórki wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 67 ust. 3 P.b.). Powyższe oznacza, w szczególności, że Wojewódzki konserwator zabytków działa wprawdzie w kontekście przepisu prawa budowlanego (art. 67 ust. 3 P.b.), jednak pozostaje on organem administracji publicznej powołanym do ochrony zabytków (art. 38 ust. 1 i art. 89 pkt. 2 w zw. z art. 90 ust. 4 u.o.z.). Ochrona zabytków polega natomiast między innymi na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków i udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (art. 4 pkt. 2 i 3 u.o.z.). Konserwatora zabytków wiąże w zakresie sprawowanej ochrony to, że zabytek jest rzeczą, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 ust. 1 u.o.z.). W sprawie niespornym jest, że przedmiotowy zasobnik węgla nr inw. 57c przy ul.[...], którego Skarżąca domaga się rozbiórki, zlokalizowany na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...], [...]t obręb [...], objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] zachodniej części zespołu urbanistycznego Z., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. (Biul. Urzęd. RMW ze [...] stycznia 2006 r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z § 6 pkt 2 ww. planu cały obszar kompleksu dawnej papierni [...]., do którego należy przedmiotowa budowla, objęty jest strefą ochrony konserwatorskiej kompleksu papierni, zaś cały obszar objęty planem miejscowym znajduje się w granicach strefy ochrony konserwatorskiej zabytków archeologicznych, w której konieczność przeprowadzenia badań archeologicznych w związku z pracami ziemnymi uzależniona jest od stanowiska właściwych służb ochrony zabytków (§ 6 pkt 4 planu). Niespornym też jest, że w gminnej ewidencji zabytków [...], założonej zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., ujęty jest zespół Fabryki P.[...] i jej historyczne budynki, budowle i elementy infrastruktury, w tym budynek kotłowni wraz z podajnikiem węgla. W ocenie Sądu, w świetle powyższych ustaleń, zarówno Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak i [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków prawidłowo ocenili, że wnioskowana rozbiórka jest niedopuszczalna ponieważ narusza zachowane wartości chronione kompleksu dawnej papierni [...]., którego zasobnik węgla jest istotnym elementem składowym. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że istotą postępowania w sprawie uzgodnienia nakazu rozbiórki w trybie art. 67 ust, 1 Prawa budowlanego jest ocena jej dopuszczalności w aspekcie ochrony zabytków przez wyspecjalizowany organ w zakresie jego właściwości rzeczowej. Podkreślenia wymaga, że postanowienia te są wydawane przez organ ochrony zabytków korzystając z luzu decyzyjnego, wynikającego z użycia w ustawie o ochronie i opiece nad zabytkami pojęć niedookreślonych. Przepisy prawa nie precyzują, kiedy uzgodnienie powinno być wydane, a kiedy należy odmówić uzgodnienia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Oceniając zatem, czy nakaz rozbiórki jest dopuszczalny ze względów konserwatorskich, organ kieruje się ogólną zasadą, unormowaną w art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków polega m. in. na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Wobec powyższego, zadaniem organu ochrony zabytków jest ustalenie, czy zamierzenie nie narusza zachowanych wartości zabytkowych. Ocena ta musi się opierać na dokładnej analizie istotnych dla sprawy materiałów i ustaleniu, jaki wpływ działania zamierzone przez wnioskodawcę będą wywierać na chronione wartości danego obiektu lub obszaru. Przy czym swoje stanowisko organ powinien w sposób wyczerpujący uzasadnić. Zdaniem Sądu, zaskarżone organy nie tylko wywiązały się z tego obowiązku w sposób prawidłowy, ale też, ustalając niezbędny z punktu widzenia przepisów materialnoprawnych zakres ustaleń faktycznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zastosowały właściwe przepisy materialne. Zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 i art. 3 pkt 1 u.o.z., jeśli jakiś zabytek podlega ochronie, to celem organów ochrony zabytków jest podejmowanie starań ku zachowaniu go, w tym między innymi zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia. Relację normatywną pomiędzy art. 67 ust. 1 P.b. (rozbiórce podlega nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany, który "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia") i art. 67 ust 3 P.b. (wymóg uzgodnienia decyzji z ust. 1 z wojewódzkim konserwatorem zabytków) określa też poniekąd art. 6 ust. 1 u.o.z. stanowiący, że zabytki podlegają ochronie i opiece "bez względu na stan zachowania". Innymi słowy wojewódzki konserwator zabytków uzgadniając decyzję o rozbiórce z art. 67 ust. 1 P.b. uprawniony jest do autonomicznej oceny wartości zabytkowych obiektu budowlanego, a odmawiając uzgodnienia może dać wyraz potrzebie zachowania go. Związek pomiędzy stanem technicznym obiektu budowlanego a wartościami, którymi kierować się powinien organ konserwatorski, może mieć jedynie - o czym wyżej wspomniano - charakter związku faktycznego, to znaczy drastycznie zdegradowany, czy zniszczony obiekt może z uwagi na swój stan utracić na przykład wartość historyczna. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, mimo iż w istocie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oględziny 20.08.2021 r. potwierdziły zły stan techniczny obiektu, to jednak nie można uznać, że "sporny" obiekt nie zachował w znacznym stopniu substancji zabytkowej. Nie odnotowano bowiem przejawów destrukcji w stopniu i zakresie, które bezwzględnie kwalifikowałyby obiekt do rozbiórki. Jak wynika bowiem z akt sprawy, możliwe było dokonanie oględzin tego obiektu i to przez kilka osób jednocześnie oraz zbadanie całego obiektu, wraz z zadaszeniem i żeliwnymi schodami. W tym miejscu zauważyć należy, iż rolą organu konserwatorskiego w ramach komentowanego postępowaniu jest analiza możliwości rozbiórki budynku w kontekście jego zachowanych wartości zabytkowych, nie zaś ocena samego stanu technicznego zabytku. Jako organ specjalistyczny wypowiada się w sprawie w zakresie własnych kompetencji, mając na uwadze w przedmiotowej sprawie ochronę wartości całego zespołu dawnej papierni, której jest częścią. W ocenie Sadu, dokonana przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ocena spełnia te warunki. I - jak już stwierdzono wcześniej - mimo iż aktualny stan techniczny budowli faktycznie wyklucza jej użytkowanie i adaptację, to jednak nie przesądza o konieczności jej wyburzenia. Wymaga natomiast niezwłocznego podjęcia działań w celu zabezpieczenia obiektu przed czynnikami niszczącymi (w pierwszej kolejności przed wodą opadową) oraz niezbędnych robót budowlanych, włącznie z wymianą elementów w niezbędnym zakresie. Jak zauważył wojewódzki konserwator, ewentualny koszt ich wykonania będzie wynikał z zaniechania bieżącego jego utrzymania w dobrym stanie technicznym, a organy ochrony zabytków nie są zobowiązane do oceny możliwości przeprowadzenia remontu pod względem ekonomicznym. Jeszcze raz przypomnieć należy że obiekty zabytkowe podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza, polega m in. na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości (jak stanowi o tym art 6 ust. 1, art. 5 pkt 3 i 4 u.o.z.). W tym kontekście również ekspertyza uzupełniająca z dnia 17.11.2021 r. autorstwa mgra inż. Ł. Z. nie podważyła wskazanych wyżej ustaleń organów, które choć podzielają pogląd o bardzo złym stanie technicznym zarówno zasobnika węgla, jak i całego kompleksu dawnej papierni, to jednak zauważyć należy,że skoro wym. obiekty nie są użytkowane, pozostają odłączone ocl infrastruktury i zbędne dla jego właściciela zakładu o odmiennym rodzaju działalności, to tym samym brak jest obciążeń wynikających z użytkowania, a w konsekwencji, w imię wartości ochrony zabytku możliwe i niezbędne jest jego (w pierwszym etapie) zabezpieczenie, ogrodzenie i oznakowanie celem wstępnego wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi przebywających w pobliżu, a następnie, podjęcie właściwych prac remontowych, które powinny być prowadzone zgodnie z wytycznymi właściwego organu ochrony zabytków. Jak trafnie też wskazały organy, ze względu na pozbawienie pierwotnej funkcji, rozwiązania konstrukcyjne będą mogły zostać podporządkowane zachowaniu obiektu, nie zaś na dostosowaniu go do użytkowania i obciążeń wymaganych przepisami odrębnymi. Wskazanie przez organy opinie i stanowisko, w ocenie Sądu, mają oparcie w standardach konserwatorskich dotyczących ochrony zabytków przemysłu i techniki, w tym m.in. Karty [...] z 2003 r., oraz wytycznycin Generalnego Konserwatora Zabytków w zakresie podstawowych zasad konserwatorskich dotyczących zabytków, wydane 05.10.2018 r. oraz wytycznych z 22.03.2019 r. dotyczących ochrony zabytków techniki. Dokumenty te, wbrew zarzutom Spółki, w tym wytyczne przekazane przez Generalnego Konserwatora Zabytków wojewódzkim konserwatorom zabytków, stanowią wsparcie merytoryczne i służą ujednoliceniu procedur i standaryzacji działań wobec zmian obowiązującej doktryny konserwatorskiej, zaś Generalny Konserwator Zabytków, korzystając z uprawnienia określonego w art 90 ust 3 u.o.z. w ramach koordynowania działalności wojewódzkich konserwatorów zabytków, może ustalać ogólne kierunki ich działania, wydawać instrukcje i wytyczne określające sposób ich postępowania oraz żądać od nich sprawozdań z działalności. Odnosząc się do podnoszone przez Spółkę ograniczenia przysługującego stronie z prawa własności poprzez brak uzgodnienia rozbiórki (skutkujący brakiem możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z wolą właściciela) Sąd zwraca uwagę, że konieczność ochrony zabytków uzasadnia ograniczenie prawa własności w świetle art. 65 ust. 3 Konstytucji, w którego treści wprowadzono dwie przesłanki: wprowadzenie ograniczenia w drodze ustawy i jego zakres, który nie narusza istoty prawa własności. Ustanowienie formy ochrony zabytku wiąże się w sposób oczywisty z ograniczeniem prawa własności zabytku, które musi ustąpić wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, sprawiającej zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy, że zachowanie zabytku leży w interesie społecznym (por. wyrok NSA z 23.04.2020 r., sygn. akt II OSK 678/19 (LEX nr 3021208). Sąd zauważa, że co prawda wyrok ten dotyczy wpisu zabytku do rejestru zabytków, ale zawiera ogólne odniesienie relacji ustanowienia formy ochrony, którą w rozpatrywanej sprawie są ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że cały obszar kompleksu dawnej papierni [...]., do którego należy przedmiotowa "sporna" budowla, objęty jest strefą ochrony konserwatorskiej kompleksu papierni wraz z jego zabudową. W ocenie Sądu niezasadne są zatem zarzuty, że organy zaniechały oceny zachowania wartości zabytkowych przez sporny budynek przez pryzmat jego stanu technicznego. Wręcz przeciwnie, dokonano ustaleń i oceny wartości historycznych całego kompleksu obiektu budowlanego oraz cech architektonicznych "spornego" zasobnika węgla (co przedstawiono w zaskarżonym postanowieniu), a także samej historii obiektu. Minister odniósł się też do przesłanek z art. 67 ust. 1 P.b. i wykazał, że stan budynku (w domyśle mogący mieć znaczenie z punku widzenia nadzoru budowlanego) nie przekreśla zachowania przezeń cennych wartości historycznych. Wbrew twierdzeniom zarzutów skargi, organy prawidłowo też wykładały i stosowały art. 67 ust. 1 i 3 P.b. Nieusprawiedliwione są też zarzuty skargi dotyczące postępowania wyjaśniającego w administracji (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p a.). Jak zaznaczono, organy konserwatorskie ustaliły i rozpatrzyły okoliczności świadczące zaistnieniu i zachowaniu wartości historycznych dotyczących silosów węglowych przy budynku kotłowni (nr [...]) na terenie dawnej fabryki papieru na [...], autorstwa dr inż. arch. P. K. biorąc przy tym pod uwagę "Ekspertyzę techniczną dotyczącą zasobnika węgla nr [...] na terenie zakładu W. sp. z o.o. w W.", opracowaną przez mgr inż. Ł. Z. i mgr inż. T. D. w sierpniu 2021 r. Wbrew zarzutom skargi, wtoku postępowania administracyjnego odniesiono się także do stanu technicznego budynku przez pryzmat utrzymania przezeń walorów zabytku. Reasumując, ponieważ zarzuty skargi są bezpodstawne, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. obowiązany był skargę oddalić.