VII SA/Wa 1008/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi P.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., [...], Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej k.p.a., w zw. z art. 14 ust. 4 oraz z art. 10 ust. 1 pkt 5 i art. 14b ust 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594, ze zm.), dalej u.o.t.k., po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] stwierdzającą stosowanie przez P. S.A. z siedzibą w W., bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, polegających na niezapewnieniu podróżnym należytej obsługi w zakresie systemu sprzedaży i rezerwacji miejsc w pociągach, co jest niezgodne z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173, ze zm.), dalej "Prawo przewozowe". Organ podkreślił, iż czyn skarżącej nie miał charakteru incydentalnego, gdyż wpłynął na nieograniczoną liczbę pasażerów i był rozłożony w czasie. Wskazał na skargi różnych pasażerów składane od 21 lutego 2013 r. do 14 października 2013 r. (30 skarg) dotyczące nieprawidłowości w systemie sprzedaży i rezerwacji miejsc w pociągach, rezerwacji miejsc w różnych konfiguracjach (dwie, trzy lub więcej osób zgłaszających żądanie odbycia podróży na sąsiednich miejscach), w różnych pociągach i na różnych trasach (np. relacji [...]-[...],[...]-[...],[...]-[...],[...]–[...],[...]-[...]). Podnoszone okoliczności pozwalały uznać - zdaniem organu - że skarżąca poprzez niezapewnienie należytej obsługi w opisanym zakresie, naruszyła interesy pewnej grupy osób, których nie sposób z góry indywidualnie oznaczyć. Grupę tę tworzyły osoby w różnym wieku, o różnej sprawności ruchowej i celu podróży, podróżujące z opiekunem, lub sprawujące pieczę nad dzieckiem. Pasażerowie ci z różnych uzasadnionych względów potrzebowali gwarancji, że zostanie im przydzielone konkretne miejsce w pociągu. Organ podkreślił, iż zgodnie z poglądem przeważającym w powołanym w decyzji orzecznictwie do naruszenia zbiorowego interesu konsumentów dochodzi w przypadkach odnoszących się do nieokreślonego szerokiego kręgu osób i taka właśnie sytuacja zaszła w opinii organu w niniejszej sprawie, gdzie skarżąca poprzez stosowaną przez tą spółkę praktykę naraziła na uszczerbek interesy nie konkretnej osoby a znacznej grupy pasażerów. Jednocześnie organ podkreślił, że z uwagi na chronione dobro prawne, którym jest w tym przypadku prawo pasażera do należytej obsługi, którą musi zapewnić przewoźnik, skargi podróżnych są wiarygodnym i właściwym materiałem dowodowym w postępowaniach dotyczących stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym. W ocenie organu, skarżąca dopuściła się stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów, polegających na niezapewnieniu podróżnym należytej obsługi, tj. obowiązek wynikający z art. 14 ust. 1 Prawa przewozowego. Podniósł również, że czyn spółki należy oceniać wyjątkowo krytycznie z uwagi na fakt, że skarżąca dopuściła się wcześniej stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów związanych z systemem rezerwacji miejsc. Organ orzekł o powyższym w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. utrzymanej w mocy własną decyzją z dnia [...] września 2013 r. W związku z powyższym skarżąca decyzją z dnia [...] maja 2013 r. została ukarana karą pieniężną w wysokości 175 463,40 zł. Rozwiązaniem najbardziej niekorzystnym z punktu widzenia ochrony praw pasażerów - uznanym przez organ - było przydzielanie w ramach jednej transakcji oddzielnych miejsc podróżnym, którzy odbywali podróż wspólnie. Skarżąca poprzez przydzielanie odległych od siebie miejsc osobom podróżującym wspólnie w przypadku, gdy istniała taka możliwość wynikająca z braku rezerwacji miejsc sąsiednich, nie zapewniała należytej obsługi, a więc nie realizowała obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 Prawa przewozowego. Organ wskazał, iż skarżąca powoływała się na wydzielenie specjalnych przedziałów, które mają według założenia skarżącej ułatwiać podróż osobom niepełnosprawnym oraz rodzicom podróżującym z dziećmi. Jednak pasażerowie nie zawsze mieli zagwarantowaną możliwość przejazdu w tego typu przedziale, nawet jeśli podróżowali z dzieckiem, czego dowodzą skargi pasażerów. Bezprawne działania skarżącej, dotknęły w szczególny sposób osób niepełnosprawnych, które nie zawsze miały zapewnione prawo odbycia podróży z opiekunem. Zdaniem organu, nie mogły być usprawiedliwieniem twierdzenia skarżącej, że "rezerwacja i sprzedaż biletów dokonywana jest z wykorzystaniem systemu komputerowego, który nie jest własnością przewoźnika" i jest "jedynym dostępnym dla polskich przewoźników systemem i korzystają z niego w różnym zakresie wszyscy przewoźnicy", że "ograniczona jest decyzjami leżącymi poza wpływem przewoźnika" oraz, że "nie będąc właścicielem systemu nie miała wpływu na jego kompleksowy rozwój", a "zmiany dotyczące systemu są czasochłonne i niemożliwe do wprowadzenia lub modyfikacji", jak i tego, że"sygnalizowane nieprawidłowości, które wskazali w swych zgłoszeniach pasażerowie, nie są efektem wadliwego działania systemu, ale sytuacji - w ocenie skarżącej - incydentalnych, będących skutkiem nieprawidłowego i samowolnego postępowania pracowników" a system, zakupiony w latach 90-tych "ma pewne ograniczenia. Na uwzględnienie – według organu - nie zasługiwała także argumentacja, w której winą za ww. sytuację skarżąca obarcza swoich pracowników, skoro skarżąca jako licencjonowany pasażerski przewoźnik kolejowy bierze odpowiedzialność za działanie lub zaniechanie swoich pracowników. Podobnie skarżąca odpowiada za stosowany system. Z punktu widzenia interesu pasażerów bez znaczenia jest zatem fakt, że system jest własnością innego podmiotu a zmiany konieczne do wprowadzenia w jego funkcjonowaniu są "czasochłonne". Nie do zaakceptowania były też, w opinii organu, dalsze tłumaczenia skarżącej jakoby szczególną rolę należało jej przyznać z uwagi na fakt, iż jako jedyna, podczas wdrażania w latach 90-tych ww. systemu, prowadziła sprzedaż biletów z rezerwacją miejsc, są to bowiem trudności techniczne i jako takie nie są nieusuwalne. Nadto, skarżąca sama wskazała na "potrzebę zmian funkcjonalności systemu w roku 2006" a zatem miała świadomość nieprawidłowości związanych z systemem przynajmniej od tego czasu, a więc od około ośmiu lat. W ocenie organu tak długi okres jest zdecydowanie wystarczający dla podjęcia odpowiednich działań mających na celu optymalne dostosowanie systemu do potrzeb nie tylko spółki, ale przede wszystkim pasażerów. Organ podniósł także, że z wyjaśnień skarżącej nie wynika, iż podjęła jakiekolwiek działania ukierunkowane na ułatwienie pobierania miejscówek dla pasażerów korzystających z biletów okresowych. Tacy podróżni nie mają możliwości pobierania biletów dodatkowych w innych niż kasy kanałach sprzedaży, tj. w biletomatach, systemie sprzedaży internetowej, czy za pośrednictwem urządzeń mobilnych. Jest to o tyle niezrozumiałe, że podróżni posiadający "[...]" mogą pobierać miejscówki przez internet. Ponadto, skarżąca nie stworzyła pasażerom korzystającym z biletów okresowych dedykowanego trybu obsługi, np. bez kolejności, czy w wydzielonych punktach odprawy. Odnośnie wniosku o włączenie całej korespondencji, jaką organ prowadził ze skarżącą od 2012 r. organ podkreślił, iż z uwagi na art. 77 § 2 k.p.a. dopuścił i włączył w poczet materiału dowodowego pisma, o których włączenie wnioskowała skarżąca we wnioskach z dnia 19 marca 2014 r. i 30 kwietnia 2014 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła P.S.A., zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: 1) prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 6, 7, 8,11, 77 i 107 § 3 k.p.a., 2) prawa materialnego, tj. art. 14 Prawa przewozowego, 3) art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie i utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności mimo niespełnienia przesłanek warunkujących zastosowanie tegoż rygoru. Zdaniem skarżącej, w aktach znajduje się projekt decyzji organu z dnia [...] grudnia 2013 r., a nie decyzja w rozumieniu art. 107 kpa, bowiem na projekcie poza pieczęcią I. G. - Wiceprezesa Urzędu Transportu Kolejowego nie ma jego podpisu. Tym samym decyzja ta nie mogła wejść do obrotu prawnego, gdyż jest dotknięta wadą prawną, o jakiej jest mowa w art. 107 § 1 kpa. Zarówno czynności organu w trakcie postępowania, jak i wydane decyzje naruszyły, w opinii skarżącej, zasady legalności, prawdy obiektywnej i praworządności, pogłębiania zaufania do organów Państwa, zasady przekonywania oraz zasady ograniczonego formalizmu. Organ dokonał dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji niekonkretność i niezrozumiałość, co uniemożliwia jej wykonanie. Organ prowadził szerokie wywody, w tym na tematy niezwiązane bezpośrednio ze sprawą, np. powołał się na decyzję z [...] września 2013 r. i decyzję ją poprzedzającą, obszernie cytował swoje pisma w zakresie m.in. stosowanych przez skarżącą cen, wielokrotnie powołał reklamację jednego pasażera. Ponadto, decyzje oparto wyłącznie na skargach pasażerów, bez analizy prawdziwości twierdzeń w nich zawartych i stanu faktycznego, jak również bez odniesienia liczby skarg do zakresu działalności przewozowej skarżącej. Prawdziwość zdarzeń opiera się wyłącznie na autentyczności skarg wynikającej, zdaniem organu, z umieszczenia w nich danych "autora". Niezrozumiałe dla skarżącej jest to, dlaczego organ bezwarunkowo przyjął twierdzenia skarg, a odmówił zasadności wyjaśnieniom skarżącej, np. iż pasażerowie wielokrotnie przytaczają wrażenia z momentu wejścia do pociągu/przedziału, pomijając fakt, iż wolne miejsca były uprzednio sprzedane, ale z innej miejscowości. Według skarżącej organ pominął jej interes a argumenty ekonomiczne kwalifikował jako przedkładanie interesu ekonomicznego przewoźnika nad prawo pasażera. Pominął również obiektywne, w tym prawne możliwości skarżącej, w szczególności w zakresie możliwości zapewnienia wszystkim pasażerom oczekiwanych miejsc siedzących, liczby przedziałów zarezerwowanych dla dzieci, czy osób niepełnosprawnych, o ograniczonej sprawności ruchowej, jak i możliwości natychmiastowej zmiany systemu komputerowego. W niezrozumiały sposób organ dokonał również rozróżnienia wymogów formy pism skarżącej w zależności od tego, czy pisma te były składane w ramach postępowania, czy w ramach "pism wyjaśniających i korespondencji mailowej". Z jednej strony bowiem odmówił włączenia do materiału dowodowego pism Zastępcy Dyrektora skarżącej, M. O., z drugiej włączył do akt "pisma wyjaśniające i korespondencję mailową". Skarżąca podała, że nie można z motywów decyzji wywieźć, których z omawianych przez organ sytuacji decyzja dotyczy. Decyzja wydaje się dotyczyć systemu sprzedaży i rezerwacji miejsc, natomiast w uzasadnieniu poruszane są również inne sprawy, np. załączone są reklamacje dotyczące rzekomego braku przedziału dla matki z dzieckiem oraz pełnego wykorzystania przedziału dla matki z dzieckiem. Jednoznaczne określenie zakresu stwierdzonego naruszenia jest zaś kluczowe, gdyż skarżąca nie jest w stanie określić działań koniecznych do wykonania decyzji organu. Podobne zarzuty dotyczą również decyzji pierwszej instancji. W oparciu o powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., ewentualnie o uchylenie tych decyzji, a także o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi i przedstawił argumentacje odnośnie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak podpisu pod pieczęcią Wiceprezesa UTK I. G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że podstawę materialnoprawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił m.in. art. 14 b ust. 1 i 2 u.t.k., w którym prawodawca ustanowił zakaz stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, w szczególności naruszających przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1014). Stosownie zaś do art. 14 ust. 1 i 2 Prawa przewozowego ustawodawca nałożył na przewoźnika obowiązek zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz wygody i należytej obsługi oraz powinność podejmowania działań ułatwiających podróżnym, w szczególności osobom o ograniczonej zdolności ruchowej oraz osobom niepełnosprawnym, korzystanie ze środków transportowych. W przypadku stwierdzenia naruszenia ww. zakazu organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 13 ust. 6 u.t.k., to jest decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Do zastosowania art. 14 b ust. 1 i 2 u.t.k. niezbędne jest zatem ustalenie, iż w sprawie zaistniały jednocześnie dwie przesłanki: po pierwsze, że stosowane praktyki są bezprawne, a po drugie, że godzą w zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym. Pojęcie "bezprawnej praktyki" wprawdzie nie zostało zdefiniowane w ustawie o transporcie kolejowym, niemniej posiłkowo powołać należy treść art. 24 ust. 2 ustawy o konkurencji i konsumentów, zgodnie z którym przez pojęcie praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów rozumie się godzące w nie bezprawne działanie przedsiębiorcy, a w szczególności praktyką naruszającą zbiorowe interesy konsumentów jest naruszanie obowiązku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji (art. 24 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy). Literalne brzmienie ww. regulacji prawnej – tak jak art. 14 b ust. u.t.k. - wskazuje, że zachowanie przedsiębiorcy winno być zachowaniem powtarzalnym, co oznaczałoby, że incydentalnego, jednorazowego naruszenia interesu prawnego konsumentów nie można traktować jako bezprawnej praktyki przedsiębiorcy. W piśmiennictwie podkreśla się, że sformułowanie pojęcia "praktyk" w liczbie mnogiej nie jest podyktowane wolą prawodawcy, ale jest wynikiem techniki legislacyjnej (por. D. Miąsik, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów..., s. 947). W zakresie pojęcia bezprawnych praktyk będzie mieścić się również jednorazowe zachowanie przedsiębiorcy, jeśli tylko skutkiem tego zachowania będzie naruszenie zbiorowych interesów konsumentów (zob. K. Kohutek., M. Sieradzka, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, s 647 i n.). W świetle powyższych rozważań bezprawnymi praktykami, o których mowa w art. 14 b ust. 1 u.t.k. będzie również takie zachowanie przedsiębiorcy, które wskazuje na jego powtarzalność wobec różnych pasażerów (również tych, którzy mogą potencjalnie skorzystać z transportu kolejowego). Pojęcie zbiorowych interesów pasażerów w transporcie kolejowym oznacza bowiem naruszenie praw przysługujących nieokreślonej liczbie osób korzystających obecnie, jak i tych, które w przyszłości skorzystają z transportu kolejowego w analogicznych okolicznościach. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądów powszechnych, w którym zaznacza się, że naruszenie interesów wielu konsumentów nie zawsze oznacza, że doszło do naruszenia ich zbiorowego interesu, w znaczeniu bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów, ale tylko naruszenia zbiorowego naruszenia aktualnych lub potencjalnych danej grupy odbiorców (zob. wyrok SN z dnia 10 kwietnia 2008r., sygn. akt III SK 27/07, publ. OSNP 2009/13-14/188). Warto zauważyć, że przedstawione stanowisko spójne jest również z przytoczoną przez organ definicją "zbiorowych interesów konsumentów" zawartą w art. 3 pkt k rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004r. w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów (Dz. Urz. UE L z 2004r. nr 364 poz. 1). Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza w sposób wystarczający i jednoznaczny (przytoczone skargi podróżnych), że skarżąca nie zapewniła podróżnym należytej obsługi w szczególności odnośnie opisanego szczegółowo w zaskarżonej decyzji stosowanego przez skarżącą systemu sprzedaży i rezerwacji miejsc w pociągach poprzez przydzielanie w ramach jednej transakcji oddzielnych miejsc podróżnym, w tym takim jak niepełnosprawni z opiekunem, czy rodzice z dziećmi, jak i systemu pobierania miejscówek przez pasażerów posiadających bilety okresowe. Skarga nie zawiera przy tym uzasadnionych zarzutów wskazujących na nieważność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., jak i na istotne naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a, to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu nieważności postępowania wskazać należy, że w aktach sprawy w istocie znajduje się potwierdzona za zgodność kopia decyzji z dnia [...] grudnia 2013r. opatrzona pieczątką bez podpisu wiceprezesa UTK I. G., niemniej poniżej, w lewym dolnym rogu na tej samej stronie podpis ten został złożony. Nie sposób zatem zgodzić się ze skarżącą, że zastosowanie w niniejszej sprawie winien znajdować art. 156 § 1 pkt 2 kpa przy uwzględnieniu trzech przesłanek jakie muszą być spełnione do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Podkreślić również trzeba, że w art. 13 ust. 6 u.o.t.k. ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku określenia konkretnych czynności, jakie winny być podjęte w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń, a zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Skoro charakter uchybień polegających na niezapewnieniu podróżnym należytej obsługi tak w zakresie systemu sprzedaży, jak i rezerwacji miejsc w pociągach został szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to profesjonalny przewoźnik, jakim jest bezspornie skarżąca, nie powinien mieć wątpliwości, jakie kroki należy podjąć w celu ich usunięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie podkreśla się, że wybór, rozmiar i zakres czynności naprawczych należy wyłącznie do adresata decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 1542/14). Jednocześnie Sąd uznał za słuszne przesłanki jakimi kierował się organ nadając, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Organ stwierdził bowiem, że niezwłoczne wdrożenie w życie decyzji stwierdzającej stosowanie bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym uzasadnione jest faktem, że stosowane przez skarżącą bezprawne praktyki dotykają wielu pasażerów a skarżąca sama przyznała, że ma świadomość niepełnej funkcjonalności użytkowanego systemu obsługi rejestracji miejsc w pociągach przynajmniej od 2006 r., a zatem stosowana praktyka jest długotrwała. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną Sąd oddalił.