VII SA/Wa 101/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. Z. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r. (znak: [...]). Zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. (znak: [...]) umarzającą postępowanie, wszczęte na wniosek skarżącej, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy administracji i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Starosta [...] wymienioną decyzją z [...] czerwca 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...]. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę wolnostojącego, parterowego, niepodpiwniczonego budynku usługowo-handlowego wraz z instalacjami (energetyczną, gazową, kanalizacją i utwardzeniem powierzchni gruntu), oświetleniem terenu i utwardzeniem powierzchni gruntu na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...] (gmina [...]). Z decyzji wynika, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje nieruchomości [...],[...],[...] i [...] - stanowiące drogę wewnętrzną dojazdową (planowaną do przebudowy - teren zielony). Docelowo inwestycja będzie skomunikowana z drogą publiczną przez nieruchomość nr [...] przez projektowany zjazd. Inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył oświadczenia o dysponowaniu działkami [...] i [...] na cele budowlane, podając, że w dniu [...] maja 2013 r. zawarł z T. i S. P. - właścicielami nieruchomości nr [...] umowę dzierżawy nieruchomości, w dniu [...] maja 2013 r. taka umowa została podpisana z właścicielką działki nr [...] – E. W. J. Z. - właścicielka nieruchomości nr [...], graniczącej z drogą wewnętrzną (działką nr [...]) w dniu 22 czerwca 2017 r. zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła m. in., że załączone przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę umowy dzierżawy z właścicielami działek nr ew. [...] i [...] "były nieważne", ponieważ inwestor miał wiedzę, że właścicielem drogi wewnętrznej o szerokości 4 m jest skarżąca - właścicielka działki o nr ew. [...];. ponadto umowy zostały zawarte w celu zapewnienia inwestorowi bezpośredniego dostępu (zjazdu) do drogi publicznej (ul. [...]), ewentualnego poszerzenia drogi dojazdowej a nie obejmowały zasypania istniejącego zjazdu z drogi publicznej przez utworzenie wysepki z humusu oraz popękanego, zabetonowanego asfaltu (inwestor wybudował bezpośredni zjazd publiczny z ul. [...] na działce o nr ew. [...] - służący obsłudze komunikacyjnej inwestycji). Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2017 r. na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. W uzasadnieniu podał, że w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że wnioskodawca posiada legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego w tej sprawie, ponieważ jej nieruchomość nie znajduje się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. We wniosku o stwierdzenie nieważności nie wykazała, aby planowana inwestycja ograniczała lub utrudniała im korzystanie z jej własności. Z projektu budowlanego wynika, że z nieruchomość skarżącej (o nr [...]) nie graniczy bezpośrednio z żadną z działek przeznaczonych pod zainwestowanie, a projektowany budynek jest oddalony od granicy jej nieruchomości o ok. 24 m i o 27 m od znajdującego się na niej budynku mieszkalnego skarżącej. Organ podał, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego) zamyka się na działkach przeznaczonych pod inwestycję oraz na działkach stanowiących drogę wewnętrzną. J. Z. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji i zarzuciła naruszenie art. 6-11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, dotyczącego inwestycji która przez drogę sąsiaduje z jego nieruchomością. Odwołująca się w obszernym uzasadnieniu odwołania podniosła, że do nieruchomości (nr [...]) przynależy pas gruntu o długości ok. 100 m i szerokości 4 m stanowiący drogę wewnętrzną (działkę nr [...]). Skarżąca wyjaśniła, że nieruchomość nr [...] zakupiła wraz z mężem w 1998 r. i ta nieruchomość od początku posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Inwestycja pozbawia ją bezpośredniego zjazdu z drogi publicznej (ul. [...]), ponieważ inwestor na części tej nieruchomości, w miejscu zjazdu z drogi publicznej, wykonał nasyp. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i w postępowaniu o wydanie decyzji - pozwolenia na budowę ma zastosowanie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżąca nie wykazała, że w chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, planowana inwestycja będzie wpływać na jej nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości. Organ podkreślił, że inwestycja nie sąsiaduje bezpośrednio z działką skarżącej i jest od niej oddalona o ok. 24 m. Z powyższego wynika więc, że nie ma przeszkód do zagospodarowania nieruchomości skarżącego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności ograniczenie w zagospodarowaniu działek nie wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r ., nr 75, poz. 690 ze zm.), w tym z § 12 (sytuowanie budynków), § 13 (dotyczący przesłaniania budynków), § 19 (dotyczący wymaganych odległości miejsc postojowych), § 57 i § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi). Inwestycja nie pozbawia skarżącej dostępu do drogi publicznej. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie powołał się na naruszenie jego własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego, nie wykazał bowiem, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała w jakikolwiek sposób zagospodarowanie jego nieruchomości. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się natomiast, że na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno - prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ dodał, że na działce nr [...] nie są planowane żądne roboty budowlane, a organ bada oddziaływanie obiektu w projektowanym a nie zrealizowanym kształcie. J. Z. w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r. postawiła zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że organ nie wyjaśnił dostatecznie istotnych w tej sprawie okoliczności faktycznych i w konsekwencji nieprawidłowo przyjął, że 4 - metrowy pas gruntu, przynależy do działki nr [...], gdy tymczasem ta część nieruchomości wchodzi w skład działki o nr ew. [...] będącej jej własnością. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja GINB narusza prawo i dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie a następnie w skardze do Sądu podnosiła konsekwentnie, że część działki drogowej jest jej własnością a inwestycja pozbawia ją dostępu do drogi publicznej. W zaskarżonej do Sądu decyzji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z instalacjami (energetyczną, gazową, kanalizacją i utwardzeniem powierzchni gruntu) na działkach nr ewid. [...] i [...] (których jest dzierżawcą) w miejscowości [...]. W ocenie organów, obszar oddziaływania spornej inwestycji obejmuje działki pod zabudowę (nr [...] i [...]) a także działki nr [...] i [...] stanowiące drogę wewnętrzną. Organ podał, że skarżąca nie ma tytułu prawnego do żadnej z tych nieruchomości. Nie wykazała także, aby inwestycja oddziaływała na jej działkę nr [...] w sposób o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności tej sprawy. Organ nie rozważył bowiem należycie, czy sporny pas gruntu (drogi wewnętrznej) znajdujący się zgodnie z pozwoleniem budowlanym w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, nie stanowi własności skarżącej, na co wskazywała ona w toku postępowania. Z akt sprawy wynika (m. in. decyzji SKO w [...] z [...] czerwca 2018 r. wydanej w postępowaniu wznowieniowym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji), że Wójt Gminy [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r. (a więc już po wydaniu pozwolenia budowlanego) orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości nr [...], nr [...] i nieruchomości skarżącej nr [...]. W tym postępowaniu ustalono, że droga wewnętrzna (pas gruntu szerokości 4 m), na której inwestor docelowo zaprojektował (i zrealizował) teren zielony, stanowi część działki skarżącej nr [...]. Co istotne, skarżąca podnosiła, że te granice nigdy nie uległy zmianie. Te okoliczności powinny zostać ocenione i rozważone przez organ badający legitymację skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego dla spornej inwestycji. Organ zbada również, czy na skutek spornej inwestycji skarżąca została pozbawiona dostępu do drogi, jak podnosiła w toku postępowania. Należy przypomnieć, że według art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z definicji tej wynika, że chodzi o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, wynikające z tych odrębnych przepisów, do których należą przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, prawa cywilnego w zakresie ochrony własności. Przyjmuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA II OSK 1559/15 i powołane tam orzecznictwo). Przejawami takiego oddziaływania, powodującego ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej są np. wibracje, hałas, zakłócenia elektryczne lub zanieczyszczenie wody, gleby, powierza, pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, dopływu światła dziennego, dostępu do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., II OSK 2511/16). Zgodność planowanej inwestycji z wymaganiami techniczno-budowlanymi nie wyklucza stwierdzenia, że inwestycja powoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa (wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., II OSK 2619/14, lex nr 2106702). Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) i w konsekwencji art. 105 § 1 k.p.a. W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do zarzutów skarżącej, że obszar oddziaływana tej inwestycji obejmuje jej nieruchomość, wykorzystywaną jako wewnętrzną drogę dojazdową. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.