VII SA/Wa 1010/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak [...] z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie zatrzymanie prawa jazdy. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] (dalej: skarżący) posiada uprawnienie do kierowania pojazdami silnikowymi, potwierdzone prawem jazdy kategorii B, Nr [...], wydanym [...] lipca 2005 r. przez Prezydenta miasta [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji). W dniu 6 grudnia 2015 r. skarżący został zatrzymany przez Policję do kontroli drogowej w związku z kierowaniem pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W konsekwencji tego zdarzenia, Komendant Stołeczny Policji (dalej: KSP) pismem znak: [...] z tego samego dnia poinformował Prezydenta o zatrzymaniu skarżącemu dokumentu prawa jazdy. Zawiadomieniem znak [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. organ I instancji poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. W toku postępowania skarżący złożył oświadczenie, że nie przekroczył prędkości o 50 km/h, tylko o 35 km/h, gdyż na ulicy, którą się poruszał, obowiązuje prędkość 70 km/h. Potwierdza to znak ograniczenia prędkości do 70 km/h. Na potwierdzenie ww. okoliczności zadeklarował złożenie dokumentacji fotograficznej i filmowej. W dniu 14 stycznia 2016 r. (data wpływu do organu) skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii B. Jako podstawę wniosku podał, iż tego samego dnia złożył do KSP wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie unieważnienia mandatu karnego nr [...], gdyż doszło do błędnego ustalenia prędkości dozwolonej na odcinku drogi, na którym popełnił wykroczenie. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezydent odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz art. 102 ust. 1 lit. c i ust. 1 lit. e ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm., zwana dalej: u.k.p.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm., zwana dalej: ustawą zmieniającą), orzekł: w pkt 1) o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii B, Nr [...], wydanego w dniu [...] lipca 2005 r. przez Prezydenta na druku [...], na okres trzech miesięcy, tj. od 6 grudnia 2015 r. do 6 marca 2016 r. włącznie; w pkt 2) o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Prezydent podał, iż prawo jazdy skarżącego zatrzymane zostało w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., zwana dalej: p.r.d.) z powodu kierowania przez skarżącego pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, zatem spełnione zostały ustawowe przesłanki dające podstawę do wydania decyzji orzekającej o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 (trzech) miesięcy, licząc od dnia faktycznego zatrzymania dokumentu, tj. od dnia 6 grudnia 2015 r. do dnia 6 marca 2016 r. Wyjaśnił, iż decyzja w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy ma charakter związany. Oznacza to, że organ nie posiada luzu decyzyjnego co do wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego. Decyzję wydaje się po powzięciu informacji od Policji o fakcie zatrzymania prawa jazdy na skutek naruszenia przepisów prawa. Decyzji tej obligatoryjnie nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, a wszelkie ustalenia faktyczne niezbędne do wydania przedmiotowej decyzji znajdują się w piśmie KSP z dnia [...] grudnia 2015 r. W odwołaniu od decyzji Prezydenta skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie przekroczenia prędkości; 2. art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracji publicznej dokonania własnych ustaleń w zakresie przekroczenia prędkości przez skarżącego, w sytuacji, w której wskazywał on na istotne okoliczności, takie jak oznaczenie pionowe odcinka drogi, na którym dokonywano pomiaru; 3. art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że właściwy organ nie jest władny do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy nastąpiło przekroczenie dozwolonej prędkości. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Kolegium podało, że w niniejszej sprawie dokument prawa jazdy został zatrzymany przez Policję w dniu 6 grudnia 2015 r., zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt. 1a lit.a) p.r.d. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. W aktach sprawy znajduje się taka właśnie informacja z dnia 6 grudnia 2015 r. wskazująca, iż skarżący w tym dniu kierował pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym i na tej podstawie Policja dokonała zatrzymania dokumentu prawa jazdy. W świetle przywołanego powyżej przepisu, dokument ten stanowi podstawę do wydania decyzji o zatrzymaniu, co oznacza, iż po jego otrzymaniu i zweryfikowaniu jego poprawności formalnej, starosta jest uprawniony do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Za nieuprawniony organ odwoławczy uznał zatem zarzut odwołania dotyczący braku należytego wyjaśnienia sprawy. Wskazał w tym zakresie, że podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące kwestionowania kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, nie stanowią okoliczności wchodzącej w zakres postępowania dowodowego w badanej sprawie administracyjnej, skoro na mocy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej podstawę do wydania decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy stanowi informacja o zatrzymaniu prawa jazdy, sporządzona w oparciu o art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. Organy w niniejszym postępowaniu nie są upoważnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz oceny dokonanych przez Policję pomiarów prędkości. Z uwagi na zakres postępowania dowodowego w niniejszym postępowaniu, okoliczność złożenia przez skarżącego wniosku o uchylenie prawomocnego mandatu karnego nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie i nie powoduje jego zawieszenia. Za powyższym przemawia także treść art. 102 ust. 3 u.k.p. wskazując, że jeżeli sprawa o naruszenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, została skierowana do rozpoznania przez sąd lub organ orzekający o sprawie w postępowaniu dyscyplinarnym i nie zakończyła się prawomocnym rozstrzygnięciem w okresie 3 miesięcy od dnia zatrzymania dokumentu, a w przypadku, o którym mowa w ust. 1d - w okresie 6 miesięcy, podlega on zwrotowi. Odnosząc się do przedłożonej analizy Biura Analiz Sejmowych, Kolegium wskazało, iż w istniejącym porządku prawnym nie ma instrumentów prawnych pozwalających organom administracji publicznej na dokonywanie oceny zgodności danego prawa z Konstytucją. Oznacza to, iż mają one obowiązek stosować ustanowione przepisy prawa, niezależnie od wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją. W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołaną decyzję skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępownaia i prawa materialnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której nie wyjaśniono okoliczności faktycznych, mających istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie przekroczenia prędkości przez skarżącego; 2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie przez organ odwoławczy dokonania własnych ustaleń w zakresie przekroczenia prędkości przez skarżącego w sytuacji, w której wskazywał on na istotne okoliczności, takie jak oznaczenie pionowe odcinka drogi, na którym dokonywano pomiaru; 3. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że postępowanie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy ogranicza się wyłącznie do weryfikacji informacji o zatrzymaniu prawa jazdy. Jednocześnie skarżący w skardze zawarł wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z art. 2 i art. 78 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podał, iż nieprawidłowe jest stanowisko organów w zakresie braku upoważnienia do prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz oceny dokonanych przez Policję pomiarów prędkości. Wskazał, iż ustawa zmieniająca, pomimo brzmienia art. 7 ust. 1 pkt 2, nie zawiera w treści przepisów, które wyłączałyby stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego, czy też ograniczały inicjatywę dowodową strony. Oznacza to, że pomimo brzmienia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, organy administracji publicznej obowiązane są do przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz dokonywania własnych ustaleń w tym zakresie. Celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, umożliwiającego wydanie właściwej decyzji administracyjnej, koniecznym jest przeprowadzenie przez organ własnego postępowania wyjaśniającego. Jest to o tyle istotne, że - jak wynika ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego - okoliczność przekroczenia przez skarżącego dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h w obszarze zabudowanym nie została wyjaśniona. Co więcej, na odcinku jezdni, na którym dokonano pomiaru prędkości znajdował się znak pionowy B-33 (ograniczenie prędkości do 70 km/h). Nie obowiązywało natomiast ograniczenie prędkości do 50 km/h. Zdaniem skarżącego, powstrzymanie się organów od dokonania własnych ustaleń ograniczyło, bądź nawet pozbawiło, skarżącego przysługującego mu prawa jako strony postępowania. Takie działanie organów nie mieści się w standardach demokratycznego państwa prawa. Podniósł także, że zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., podstawą do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest okoliczność, że kierujący przekroczył dopuszczalną prędkość o 50 km/h w obszarze zabudowanym, nie zaś okoliczność, że Policja dokonała zatrzymania prawa jazdy. Stąd w sprawie koniecznym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, gdyż organy orzekające w postępowaniu dopuściły się wskazanych w uzasadnieniu skargi naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, które polegały na uchyleniu się przez organy od dokonania wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego celem ustalenia, czy skarżący przekroczył dopuszczalną prędkość w obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem, a przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy (...) w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Powyższą decyzję starosta wydaje na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie ani 135 ust. 1 p.r.d. (art. 102 ust. 1c u.k.p.). Dla ustalenia początku okresu zatrzymania prawa jazdy właściwa jest data zwrotu dokumentu do organu właściwego w sprawach wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, a w przypadku zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. (za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym) - data tej czynności (por. art. 102 ust. 1e u.k.p.). Z powyższej regulacji wynika, że o zatrzymaniu prawa jazdy organ orzeka obligatoryjnie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, do dnia 3 stycznia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. Przepis ten przewiduje, że jedyną i wyłączną okolicznością, która przesądza o obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest ww. informacja. Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych, podstawę wszczętego przez Prezydenta postępowania stanowiło pismo KSP z dnia 6 grudnia 2015 r. informujące o zatrzymaniu skarżącemu dokumentu prawa jazdy w związku z zaistniałym w tym dniu zdarzeniem drogowym, polegającym na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym (art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d.). W ocenie Sądu, okoliczność ta zobowiązywała organ I instancji do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na okres trzech miesięcy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z przytoczonej treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, ustawodawca jasno sprecyzował, co stanowi źródło ustalenia stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia okoliczności przekroczenia dopuszczalnej prędkości w terenie zabudowanym o 50 km/h określając, że jest to informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. W związku z powyższym oczywistym jest, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia prędkości, ale z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. Tym samym organ, prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., nie może ani powoływać z urzędu, ani na wniosek dowodów na okoliczność potwierdzenia czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Niezasadne są zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, polegające na ograniczeniu się przez organy administracji orzekające w tej sprawie wyłącznie do weryfikacji informacji o zatrzymaniu prawa jazdy i zaniechaniu dokonania własnych ustaleń w zakresie przekroczenia przez skarżącego dopuszczalnej prędkości. W kontekście powyższych wywodów, niezasadny jest również, w ocenie Sądu, zarzut skargi dotyczący błędnej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Jednocześnie Sąd wskazuje, iż konstytucyjność przepisów przewidujących zatrzymanie prawa jazdy na okres trzech miesięcy w sytuacji przekroczenia dozwolonej prędkości o ponad 50 km/h na terenie zabudowanym, została oceniona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15, ogłoszonego publicznie w dniu 29 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 2197). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a p.r.d.: a) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167), b) w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających – ze względu na stan wyższej konieczności – kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Odnosząc się do wniosku skarżącego dotyczącego skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z art. 2 i art. 78 Konstytucji RP, Sąd uznał, że tylko realne wątpliwości prawne dotyczące wykładni konkretnego przepisu prawa, stanowiącego podstawę prawną wyroku, mogą być przedmiotem pytania prawnego skierowanego przez sąd orzekający do Trybunału Konstytucyjnego. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, taka wątpliwość konstytucyjna wobec przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej nie istnieje, dlatego wniosek skarżącego o przedstawienie TK ww. pytania prawnego nie został uwzględniony. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.