VII SA/Wa 1011/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2011 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r, znak (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po przeprowadzeniu na wniosek M. W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) maja 2007 r, Nr (...), znak: (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w (...) pozwolenia na "Rozbudowę dwujezdniowej drogi krajowej nr S11 Kołobrzeg -Poznań - Pleszew - Bytom odcinek: węzeł autostradowy A-2 "Krzesiny" - Kórnik od km 7+451,47 do km 21+518,48 (pikietaż roboczy) /od km 288+719,79 do km 302+786,80 (pikietaż globalny)/ Etap lllc: od km 11+445,00 do km 13+530,00 (pikietaż roboczy) -długość 2,085 km" zlokalizowanej na wskazanych działkach znajdujących się w liniach rozgraniczających drogi krajowej S11 położonych na terenie Gminy K., wg wykazanego oznaczenia geodezyjnego oraz nadającej ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, - stwierdził nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia (...) maja 2007r., Nr (...), znak: (...) w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 1623) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) nie wprowadza ją w tym zakresie innych uregulowań. W związku z tym nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę rażąco narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zasadne jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dna (...) maja 2007 r. w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, jako dotkniętej wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na realizację przedsięwzięcia zasadnym jest odmówienie stwierdzenia nieważności, gdyż ta część 1 decyzji nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Decyzją z dnia (...) lutego 2011 r, znak (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację dotyczącą powodów stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz w zakresie baraku takich podstaw w stosunku do części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowanego stwierdził, w oparciu o dokumentację projektową i akta postępowania administracyjnego, że M. W. jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr (...) w budynku położonym na działce nr ew. (...) o pow. (...) ha w obrębie G. Działka ta sąsiaduje bezpośrednio z pasem drogowym drogi krajowej S11 co oznacza, że jedynie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, ale inwestycja nie była na niej realizowana. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad występowała do skarżącego z ofertą kupna lokalu nr (...) i w tym przedmiocie prowadzone były negocjacje. Okoliczność ta jednak pozostaje bez wpływu na zgodność z prawem kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie reguluje spraw związanych z ewentualnym wywłaszczeniem nieruchomości. Dodatkowo organ wyjaśnił, że z analizy projektu budowlanego (projekt zagospodarowania terenu, Tom I, arkusz nr 5, strona nr 218), budynek mieszkalny na działce o nr ewid. (...) z obrębu: G., został przewidziany przez inwestora do rozbiórki, lecz z uwagi na fakt, że powyższa nieruchomość nie leży w pasie drogowym zatwierdzonym decyzją Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, budynek nie został objęty decyzją Wojewody (...) z dnia (...) maja 2007 r. (zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - w brzmieniu na dzień 14 maja 2007 r.). Ponadto z treści badanej decyzji Wojewody (...) z dnia (...) maja 2007 r. oraz z zakresu wniosku inwestora o pozwolenie na budowę i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia (...) maja 2007 r. wynika, że kwestionowana decyzja nie obejmuje działki należącej do skarżącego (działka o nr ewid. (...)z obrębu G.), w związku z czym zarzut braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczy ww. działki skarżącego, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. W. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący decyzji zarzucił naruszenie: art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 75 § 1 oraz art. 85 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez zaniechanie przez organ zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a tym samym błędne ustalenie stanu faktycznego, zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez skarżącego w zakresie w jakim dowody te i wnioski zmierzały do ustalenia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) - w szczególności zaniechanie ustalenia, iż pas drogowy drogi krajowej S1 1 znajduje się na nieruchomości skarżącego przeznaczonej na stały pobyt ludzi, a inwestor - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie wykazała sie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; art. 10 § 1 kpa w związku z art. 40 § 2 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącego pisma informującego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co pozbawiło stronę reprezentowaną przez fachowego pełnomocnika prawa do czynnego udziału w postępowania i zajęcia końcowego stanowiska w sprawie na etapie postępowania odwoławczego wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; naruszenie przepisów prawa materialnego - tj. art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 4 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i autostrad oraz o zmianie niektórych ustaw, w związku z art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez nieuwzględnienie, iż inwestor nie posiadał i nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością skarżącego na cele budowlane, a powyższe nie mogło zostać konwalidowane poprzez zaniechanie umieszczenia nieruchomości skarżącego w wykazie nieruchomości, na których jest położona droga, w sytuacji gdy w ujęciu faktycznym (rzeczywistym) droga przebiega po i w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, co organ mógł ustalić w oparciu o załączoną do wniosku dokumentację, w tym dokumentację fotograficzną. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) grudnia 2010 r, znak (...), którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia (...) maja 2007r, Nr (...), w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięć sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące narusza prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009r., sygn. akt I OSK 1729/07 niepubl.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania zaaprobować należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego co do braku kwalifikowanej wadliwości kontrolowanej decyzji Wojewody Wielkopolskiego w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej S11 Kołobrzeg - Poznań - Pleszew - Bytom. Z akt postępowania wynika, że decyzja Wojewody (...) z dnia (...) maja 2007 r, wydana została w oparciu o ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2004 r. ustalającą lokalizację rozbudowy drogi dwujezdniowej w ciągu drogi krajowej nr S11 na odcinku Poznań - Kórnik i zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Przypomnieć w związku z tym należy, że od dnia 16 grudnia 2006 r. tj. od daty w której zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) tj. w stanie prawnym Obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi wywołuje skutek przejęcia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przejęcie to następowało z mocy samego prawa z chwilą, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. Natomiast do odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej pozostawało ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa. W sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na rozbudowę drogi krajowej S11 na terenie Gminy K. inwestycja została zlokalizowana na oznaczonych geodezyjnie, w ewidencji gruntów, działkach i w wykazie tym działka nr ewid. (...) należąca do skarżącego nie figuruje. Ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wynika, że działka nr ew. (...) została podzielona na działki nr ew. (...) objęte następnie kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz dz. nr ew. (...). Z powyższego wynika, ze skarżący w dacie wydania pozwolenia na budowę drogi krajowej S11 był jedynie właścicielem działki nr ew. (...), na której inwestycja nie była realizowana. Nie może w związku z tym skutecznie podnosić zarzutu braku dysponowania przez inwestora działką nr (...) na cele budowlane, gdyż z mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi działka ta została podzielona i w części przejęta na cele realizacji inwestycji drogowej. Za nieskuteczny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji należy uznać także zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 1 kpa polegających na niedoręczeniu pełnomocnikowi skarżącego zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Ewentualne naruszenie przepisów postępowania nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa i pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia tym bardziej, że skarżący w pełni skorzystał z przysługujących mu środków zaskarżenia. Podsumowując powyższe stanowisko Sąd aprobuje stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego co do braku kwalifikowanej wadliwości decyzji Wojewody (...) z dnia 14 maja 2007 r. Nie można natomiast zgodzić się z rozstrzygnięciem organu dotyczącym stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia (...) maja 2007 r. w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Stanowisko organu uznające niedopuszczalność nadawania decyzji o pozwoleniu na budowę drogi rygoru natychmiastowej wykonalności musiałoby prowadzić do uznania, że art. 31 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest przepisem niemożliwym do zastosowania (por. wyrok NSA z 17 września 2009 r, II OSK 993/09 dostępny w internecie nsa.gov.pl). Wadliwość zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia bowiem walor prawny ma wyłącznie fakt, że taki rygor decyzja ta posiadała. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.