VII SA/Wa 1012/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek(spr), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Katarzyna Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. K. – [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po wznowieniu postępowania - odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. w sprawie rozbiórki dobudowanego budynku warsztatowego na działce nr ew. [...] w W., przy ul. [...], stanowiącej własność D. i L. J.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. W sprawie toczyło się także postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji nr [...], w wyniku którego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. znak: [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. W wyniku kontroli powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2004 r. oddalił skargę D. i L. J.. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], organ I instancji wznowił, na wniosek D. i L. J. postępowanie w sprawie budynku warsztatowego w W. przy ul. [...]. Po ponownym przeanalizowaniu dokumentów w trybie wznowieniowym, organ uznał, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. i przeprowadzenia nowego postępowania z zastosowaniem art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w powyższym trybie prowadził już postępowanie, które zostało zakończone ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. i umarzającą postępowanie w sprawie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało pozytywnie zweryfikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2003 r. oddalił skargę. Nadto organ wyjaśnił, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] adresowana była do D. i L. J. i oni też byli właścicielami działki, na której zrealizowano inwestycję, stąd też obowiązek rozbiórki był prawidłowo skierowany do obojga małżonków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania D. i L. J. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w całości podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, wyjaśniając dodatkowo, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] wydana prze Burmistrza Miasta W. z wniosku L. J. wydana została na D. i L. J. - nigdy nie stała się decyzją ostateczną i nie znajduje się w obrocie prawnym, natomiast działka, na której wybudowano budynek objęty przedmiotowym postępowaniem, stanowi współwłasność D. i L. J.. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 287/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł w szczególności, że w kontrolowanym postępowaniu organy całkowicie zignorowały okoliczność, czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 kpa. Tymczasem ma ona kluczowe znaczenie po ustaleniu, czy skarżący domagają się wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...], czy też odrębnego postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. znak [...]. Jednocześnie Sąd zaakcentował, że organ zobowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Po wydaniu ww. wyroku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 26 marca 2007r, znak: [...] wezwał D. i L. J. do sprecyzowania, czy ich pismo z dnia 20 lutego 2005 r. stanowi w istocie wniosek i wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, a jeśli tak to wskazanie, jakiej decyzji dotyczy wniosek, wskazanie przyczyny mogącej stanowić podstawę do wznowienia postępowania, wskazanie i udowodnienie w jakiej dacie wnioskodawcy powzięli wiedzę o przyczynie mogącej stanowić podstawę do wznowienia postępowania oraz wykazanie interesu prawnego dającego legitymację do skutecznego wznowienia postępowania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 6 kwietnia 2007 r. D. i L. J. wskazali, że ich wniosek o wznowienie postępowania dotyczy ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] nakazującej całkowitą rozbiórkę dobudowanego budynku warsztatowego na dz. ew. nr [...] w W.. Dodatkowo wnioskodawcy podali, że o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia (wskazujących na niemożność dokonania rozbiórki ze względu na niebezpieczeństwo powstania katastrofy budowlanej w odniesieniu do drugiej części warsztatu wybudowanego zgodnie z przepisami) dowiedzieli się w dniu 14 października 2005 r. tzn. w dniu otrzymania pierwszej opinii technicznej. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał wniosek o wznowienie postępowania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...], który decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w sprawie nie został zachowany termin określony w art. 148 kpa, gdyż wniosek o wznowienie postępowania złożono w dniu 20 lutego 2005 r., a wskazanie nowych okoliczności sprawy poprzez przedłożenie ocen nastąpiło po dniu 14 października 2005 r. Po rozpatrzeniu odwołania D. i L. J. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1408/07 uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na naruszenie przepisów postępowania dającym podstawę do wznowienia postępowania, gdyż zaskarżona decyzja nie została doręczona stronie postępowania – D. J.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 §1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniosek D. i L. J. o wznowienie postępowania nie zawiera żadnych innych, nowych okoliczności istniejących w dacie orzekania, a nie znanych organowi, ani innych okoliczności wynikających z art. 145 § 1 kpa. Dodatkowo organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż okoliczności potwierdzone opinią techniczną z dnia 14 października 2005 r. nie są jednoznaczne i dokładnie wskazane przez wnioskodawców, zaś egzekucja administracyjna tj. rozbiórka budynku samowolnie wybudowanego jest możliwa. Podniósł, że w przesłanej dokumentacji znajduje się notatka służbowa z dnia 27 kwietnia 2007r. sporządzona przez pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] sporządzona po rozmowie telefonicznej z pracownikiem Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy W., z której wynika, że do tamtejszego urzędu nie wpłynęły żadne nowe informacje oraz dokumenty i decyzje organów administracji mających wpływ na wznowienie postępowania. Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że chybiony jest zarzut organu pierwszej instancji jakoby wniosek został wniesiony po terminie, jednakże kwestia ta pozostaje bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie. Powyższa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem skargi D. i L. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazali dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc m. in., że ustalenie organu jakoby wniosek o wznowienie postępowania nie zawierał żadnych nowych okoliczności istniejących w dacie orzekania, a nie znanych organowi w dacie orzekania jest niezgodne ze stanem faktycznym sprawy jak i niezgodne z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący zwrócili uwagę na niekonsekwencję organu, który stwierdził, że wnioskodawcy wskazali nowe okoliczności sprawy, potwierdzone opinią techniczną z dnia 14 października 2005 r., z której wynika, że nie jest możliwe dokonanie rozbiórki dobudowanej części budynku połączonej z istniejącym budynkiem garażowym bez zagrożenia katastrofą, jednakże uznał te okoliczności za jednoznaczne. W ocenie skarżących z powyższego wynika, że do wniosku o wznowienie zostały zgłoszone okoliczności nowe nieznane organowi w dacie orzekania, co powinno spowodować wznowienie postępowania i rozpatrzenie tych nowych okoliczności. Organ bowiem powinien wznowić postępowanie i dokonać oceny tych okoliczności w trakcie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W dniu 19 września 2008 r. do Sądu wpłynęło pismo J. K., który poinformował, iż w dniu 16 maja 2008 r. nabył od D. i L. J. działkę budowlaną o nr ew. [...], na dowód czego przedstawił akt notarialny Rep./ A nr [...]. W tej sytuacji J. K. został uznany za następcę prawnego skarżących wstępującego w prawa strony skarżącej w dalszym postępowaniu sądowym. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna ulec oddaleniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym prawem. Wprawdzie Sąd za niewłaściwe uznał niektóre twierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tym niemniej nie uznał aby stanowiło to na tyle istotne naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa, aby miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma ocena prawidłowego zastosowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 3 kpa i art. 153 ppsa. Postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z dwóch podstawowych etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 kpa. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie, natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. To właściwe postępowanie może - stosownie do treści art. 151 zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a albo uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydanej nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). Przede wszystkim jednak - jak wskazano wyżej - organ zobowiązany jest dokonać wstępnej oceny dopuszczalności wznowienia postępowania. Organ przede wszystkim powinien mieć na uwadze treść art. 148 § 1 kpa, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 kpa). W konsekwencji organ powinien zbadać wskazaną w tym przepisie przesłankę dopuszczalności wznowienia i wyjaśnić okoliczności związane z zachowaniem terminu określonego przedmiotowym przepisem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organy - w wykonaniu wiążących wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 287/06 wezwały wnioskodawców do sprecyzowania wniosku o wznowienie postępowania. W wyniku powyższego D. i L. J. jednoznacznie sprecyzowali, że ich wniosek dotyczy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] nakazującą całkowitą rozbiórkę dobudowanego budynku warsztatowego na dz. ew. nr [...] w W., natomiast jako przyczynę wznowienia podali nowe okoliczności faktyczne w postaci opinii technicznej sporządzonej w dniu 14 października 2005 r. W tej sytuacji za całkowicie uzasadnioną należy uznać odmowę wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 149 § 3 kpa. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa dotyczy przypadku, gdy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że wspomniane nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji. Tymczasem opinia techniczna, na którą się powołują skarżący powstała w dniu 14 października 2005 r., czyli ponad 4 lata po wydaniu ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nakazującej rozbiórkę dobudowanej części warsztatu. W rezultacie nie można uznać, aby wspomniana opinia stanowiła nowy dowód istniejący w dacie wydania ww. ostatecznej decyzji. Dodatkowo nie są to także nowe okoliczności, gdyż organ dysponował pełną wiedzą na temat możliwości dokonania rozbiórki w dacie orzekania o jej dokonaniu, zaś niektóre twierdzenia zawarte w opiniach technicznych przedstawianych przez inwestorów powinny być potraktowane jako argumenty, które mogą być zgłaszane w toczącym się postępowaniu administracyjnym przed wydaniem decyzji rozbiórkowej, a nie jako nowa okoliczność będąca podstawą wznowienia postępowania administracyjnego. W tym kontekście przedstawione przez stronę okoliczności pozbawione są elementu nowości i jako takie nie mogą być podstawą określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd zgodził się również ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że strona nie wykazała, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 148 kpa. Skoro bowiem - jak słusznie podniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - strona wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego w dniu 20 lutego 2005 r., to nie mogła jako datę, w której dowiedziała się o nowych okoliczności sprawy wskazać 14 października 2005 r. Strona musi złożyć wniosek o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie strona, która złożyła wniosek o wznowienia powołała się następnie na datę sporządzenia opinii technicznej, która w dniu złożenia wniosku jeszcze nie istniała. W konsekwencji trudno jest uznać, aby strona dochowała warunku formalnego określonego w art. 148 kpa. Z powyższych względów należy uznać, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmawiająca wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 kpa była rozstrzygnięciem właściwym. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze należy zauważyć, że dotyczą one merytorycznych kwestii związanych z postępowaniem zakończonym decyzją nakazującą rozbiórkę samowolnie dobudowanej części warsztatu. Zarzuty te jednak nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej do Sądu decyzji. Jak bowiem wyjaśniono ocena ta sprowadzała się przede wszystkim do kontroli prawidłowości zastosowania art. 149 § 3 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 148 kpa, czyli wyłącznie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. z przyczyn formalnych polegających na niezachowaniu ustawowego terminu oraz niewykazaniu ustawowej przesłanki wznowienia. Wprawdzie jako zasadne należy uznać zarzuty skarżących dotyczące niekonsekwencji argumentacji organu zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tym niemniej nie stanowi to naruszenia przepisu postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji, gdyż treść rozstrzygnięcia w postaci odmowy wznowienia postępowania odpowiada prawu. Dodatkowo Sąd badając z urzędu zaskarżoną decyzję pod kątem wystąpienia ewentualnych innych uchybień nie dostrzegł naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, które stanowiłyby podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało - w ocenie Sądu - przeprowadzone prawidłowo i z zachowaniem obowiązujących reguł określonych w kpa, w szczególności przepisami art. 7, 77 i 80 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.