VII SA/Wa 1013/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. B., A. B. i J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu odwołania P. B., A. B. oraz J. C. (dalej: "skarżących") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji", "organ powiatowy") z dnia [...]grudnia 2012 r. nr [...], nakazującej właścicielom P. B., A. B. oraz J. C. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...]w [...]pełniącego obecnie funkcję usługowo – biurowo – handlową, bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia [...] października 2012 r. (w związku z pismem B. A. z dnia [...]sierpnia 2012 r.) dokonano oględzin lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] lok. [...]. Ustalono, iż we wskazanym lokalu oraz w pomieszczeniu piwnicznym znajduje się lokal usługowo-biurowo-handlowy oraz, że lokal ten posiada samodzielne wejście od strony ul. [...], składa się z trzech pokoi, łazienki z WC, pomieszczenia socjalnego, przedpokoju i dwóch pomieszczeń w poziomie piwnicy. Według oświadczenia współwłaściciela lokalu zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w [...] kwartale 2012 i nie były wykonywane żadne prace remontowe. Współwłaściciele nie posiadają zgłoszenia do administracji architektoniczno-budowlanej o zmianie sposobu użytkowania z lokalu mieszkalnego na usługowy. Zawiadomieniem z dnia [...]października 2012 r. organ powiatowy wszczął na wniosek B. A. postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], pełniącego funkcję usługowo – biurowo - handlową. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...]października 2012 r. organ powiatowy wstrzymał użytkowanie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], pełniącego funkcję usługowo - biurowo - handlową bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi oraz nałożył na właścicieli lokalu obowiązek przedstawienia w PINB [...] dokumentów wskazanych w art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Dnia [...]listopada 2012 r. dokonano ponownej kontroli i stwierdzono, że lokal mieszkalny Nr [...] w poziomie parteru wraz z pomieszczeniami piwnicznymi pod nim, połączony schodami konstrukcji metalowo-drewnianej jest użytkowany jako biurowo - handlowy. Ustalono, iż sposób użytkowania w dalszym ciągu jest taki jak w dniu [...] października 2012 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...]grudnia 2012 r. organ I instancji działając na podstawie art. 71 a ust. 4 w związku z art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. nakazał skarżącym (właścicielom) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]pełniącego obecnie funkcję usługowo – biurowo - handlową bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi. Powołując się na art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego organ I instancji wskazał, iż właściciele nie dokonali w organie administracji architektoniczno-budowlanej formalno-prawnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...], w budynku przy ul. [...] w [...], pełniącego obecnie funkcję usługowo - biurowo – handlową. Nadto nie wykonali obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów, o których mowa w postanowieniu z dnia [...]października 2012 r. We wniesionym odwołaniu skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: – przepisów postępowania, a mianowicie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11, art. 8 i art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie zarzutów i argumentów podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania i niesprostanie wymogom uzasadnienia decyzji - brak uzasadnienia prawnego decyzji oraz jej uzasadnienia faktycznego; – prawa materialnego, a mianowicie art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że każde przeznaczenie lokalu mieszkalnego na biuro stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości, bądź o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...]lutego 2013 r., opisaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]grudnia 2012 r. Organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 71 ust. 1-2 Prawa budowlanego wskazując, iż użyte w powołanym art. 71 ust. 2 sformułowanie, że "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności", wskazuje, iż przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania. Stwierdził, iż w tej normie mieścić się będzie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nadto wyjaśnił, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu polega na tym, że zmiana lokalu mieszkalnego na lokal biurowy wiąże się ze zmianą warunków użytkowania lokalu w zakresie określonym art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego tj. bezpieczeństwa pożarowego (wymusza potrzebę zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych), bezpieczeństwa pracy (wymaga zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych nowych miejsc pracy w obiekcie), w zakresie warunków sanitarnohigienicznych (wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części), a także wpływu na wielkość lub układu obciążeń (nowa funkcja obiektu lub jego części wywołuje inne, niż dotychczasowe obciążenia na konstrukcje obiektu). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, iż skarżący samowolnie zmienili sposób użytkowania przedmiotowego lokalu oraz, że mimo wydanego postanowienia z dnia [...]października 2012 r. skarżący nadal użytkowali budynek na cele biurowe, co zostało ustalone w toku kontroli w dniu [...]listopada 2012 r. W tej sytuacji, zgodnie z dyspozycją art. 71a ust. 4 Prawo budowlane organ miał obowiązek nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, albowiem w sytuacji gdy zajdzie zdarzenie objęte dyspozycją powyższego przepisu, organ ma obowiązek zastosować sankcję w postaci nakazu przywrócenia poprzedniego, legalnego, sposobu użytkowania. W ocenie organu odwoławczego, na podjęte rozstrzygnięcie nie ma wpływu przedstawione przez skarżących ocena techniczna z 2013 r., protokół z kontroli kompleksowej stanu bezpieczeństwa i higieny pracy, protokół z kontroli kompleksowej stanu ochrony przeciwpożarowej, ponieważ nie zostały spełnione warunki wskazane w art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tj. nie przedłożone zostały dokumenty wymagane postanowieniem poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Nadto przedłożona dokumentacja nie świadczy również o tym, że do zmiany sposobu użytkowania nie doszło. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący. Pismem z dnia [...]marca 2013 r. wnieśli zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...]lutego 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na przyjęciu - wbrew przedstawionej i wykazanej przez skarżących rzeczywistości - że prowadzona przez najemcę w przedmiotowym lokalu działalność biurowa doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, bądź wielkości lub układu obciążeń; 2. mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeznaczenie lokalu mieszkalnego na biuro, w którym osoby w liczbie od 3 do 5 wykonują prace biurowe i projektowe z wykorzystaniem komputerów i telefonów, w żaden sposób nieuciążliwe dla budynku, ani dla otoczenia, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu powyższego przepisu, wymagającą uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi; 3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: a) art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej przez organ II instancji, b) art. 7, art. 77 §1 i art. 107 §1 i §3 k.p.a. w zw. z art. 11, art. 8 k.p.a. i 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności i zarzutów przedstawionych przez skarżących w odwołaniu z [...]stycznia 2013 r., nieodniesienie się do wszystkich wypowiedzi i twierdzeń podnoszonych w trakcie postępowania, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niesprostanie wymogom uzasadnienia prawego decyzji; c) uzasadnienie rozstrzygnięcia ogranicza się do stwierdzenia, że w lokalu prowadzona jest praca biurowo - administracyjna, która doprowadziła rzekomo do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy- sanitarnohigienicznych, a także wpływu na wielkość lub układ obciążeń, ale w żaden sposób nie wyjaśnia, na czym owe rzekome zmiany polegają; d) wbrew obowiązkowi organ nie wyjaśnił, na czym polega owa - rzekoma - zmiana sposobu użytkowania lokalu, które z przywołanych warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, uległy zmianie i w jaki sposób; organy obu instancji nie wzięły pod uwagę i nie odniosły się do argumentacji przedstawionej przez skarżonych w toku niniejszego postępowania; brak jest ponadto jakichkolwiek wytycznych wskazujących, które z elementów obecnego stanu należy wyeliminować/zmodyfikować, aby przywrócić lokal do poprzedniego sposobu korzystania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż zmiana funkcji mieszkalnej na usługowo - biurowo - handlową budynku stanowi zmianę jego sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga jest niezasadna. Kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie poddana została decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]grudnia 2012 r. orzekającą o nakazaniu skarżącym – właścicielom lokalu - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], pełniącego obecnie funkcję usługowo-biurowo-handlową, bez wymaganego przepisami Prawa budowalnego zgłoszenia właściwemu organowi. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 71 a ust. 4 w zw. z art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowalnego. Zgodnie z art. 71a ust.4 Prawa budowalnego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 71 a ust. 1 w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części (pkt 1), nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (pkt 2). Z art. 71a ust. 4 Prawa budowalnego wynika niewątpliwie, iż w przypadku nie zastosowania się do zakazu i nakazu określonego w art. 71 a ust. 1 organ nadzoru budowalnego ma obowiązek nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia organowi swobody w wyborze sankcji. Tym samym wobec wydania przez organ I instancji postanowienia Nr [...] z dnia [...]października 2012 r. o wstrzymaniu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], pełniącego funkcję usługowo - biurowo - handlową bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi oraz nałożenia na właścicieli lokalu obowiązku przedstawienia dokumentów wskazanych w art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia i braku zastosowania się do powyższego rozstrzygnięcia przez skarżących, orzeczenie nakazujące przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania zawarte w decyzji z dnia [...]grudnia 2012 r. było obligatoryjne. Twierdzenia skarżących i ustalenia organu dokonane w niniejszej sprawie wskazują bowiem, iż lokal mieszkalny, którego dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie został oddany do użytkowania jako lokal mieszkalny, a jego przeznaczenie zostało zmienione bez zgłoszenia właściwemu organowi poprzez przeznaczenie na działalność biurowo-handlowo-usługową. Okoliczności te należy zatem uznać za bezsporne. Bezsporne jest także, iż mimo skierowania do skarżących postanowienia z dnia [...]października 2012 r. nie wstrzymano zmienionego sposobu użytkowania lokalu oraz nie została złożona wskazana w postanowieniu dokumentacja. Jednocześnie skarżący stanowisko zajęte w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego oraz w skardze opierają na wadliwości ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, iż prowadzona przez najemcę w lokalu działalność biurowa doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, wielkości lub układu obciążeń, wywodząc jednocześnie, iż organ błędnie zastosował przepisy prawa materialnego uznając, iż wykonywane w okolicznościach niniejszej sprawy prace biurowe i projektowe nieuciążliwe dla budynku i otoczenia stanowią zmianę sposobu użytkowania lokalu. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skargi zmiana przeznaczenia budynku z funkcji mieszkalnej na biurową zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, wielkość lub układ obciążeń. Powyższe wynika z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.) (dalej: "Rozporządzenie"). Odmienne są bowiem regulacje dotyczące budynków mieszkalnych i dotyczące budynków użyteczności publicznej. Zgodnie z § 3 pkt 9 Rozporządzenia mieszkaniem jest zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, zaś pełnienie funkcji biurowych, usługowych, handlowych odpowiada definicji budynku (w niniejszej sprawie lokalu) użyteczności publicznej, o którym mowa w § 3 pkt 6 Rozrządzenia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu jaka miała miejsce w niniejszej sprawie winna zostać zgłoszona właściwemu organowi (por. Wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie II OSK 1918/09 - LEX nr 746848). W tych okolicznościach dołączone do skargi dokumenty (oświadczenie najemcy lokalu, ocena techniczna, ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla ul. [...]) pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie i nie spełniają przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. Brak jest jednocześnie podstaw do stwierdzenia zarzucanego przez skarżących błędu w ustaleniach faktycznych oraz naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skargi organy nie naruszyły też przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił orzekając jak w wyroku.