VII SA/Wa 1015/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi A. i G. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. i G. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r., znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] sierpnia 1967r., znak: [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej R. i M. S. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego przy ul. Ś. w Ł. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] sierpnia 1967r., znak: [...] zatwierdzono plan realizacyjny i udzielono R. i M. S. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego przy ul. Ś. w Ł. Pismem z dnia 22 sierpnia 2007r., znak. [...] - Starosta Ł. przekazał Wojewodzie [...] wniosek A. i G. W. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. We wniosku o stwierdzenie nieważności wskazano, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ budynek o szerokości 8,52m posiadający w każdej ścianie otwory został zlokalizowany na działce o szerokości (w chwili budowy domu) 9,0 m, co nie pozwalało na realizację budynku zgodnie z obowiązującymi przepisami w kwestii odległości od granicy działki. Ponadto decyzji pozwolenia na budowę nie otrzymali sąsiedzi nieruchomości N., poprzedni właściciele działki [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] sierpnia 1967r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku gromadzenia akt dotyczących pierwotnego pozwolenia na budowę pozyskał: kserokopię decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 1967r., znak: [...] , wraz z informacją, że integralną częścią decyzji jest plan realizacyjny i projekt typowy WB-3308; n; kartę z projektu typowego, z której wynika, że zatwierdzony projekt budynku przedstawia obiekt o wymiarach 852x852, posiadający na każdej ścianie otwory okienne; kopię archiwalnej mapy zasadniczej w skali 1: 1000 (aktualnej na 1964r.) i kopię w skali 1.1000 (aktualnej na 1973r.), obejmujących rejon działki nr [...] w Ł.; Organ ustalił, że inwestorka R. S. jak i Sąd Rejonowy w Ł., gdzie w sprawie o sygn. akt I C 242/1995 oddalono powództwo o nakazanie zamurowania okien w jej budynku, nie są w posiadaniu dokumentów zatwierdzonych decyzją o pozwoleniu na budowę. Wojewoda [...] stwierdził, że budynek stanowiący własność R. S., wybudowano w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Z postępowania służb nadzoru budowlanego oraz opinii przysięgłego biegłego sądowego z dnia 25 stycznia 1996r. (do sprawy sygn. akt. IC242/1995 w Sądzie Rejonowym w Ł.) wynika, że budynek został posadowiony w odległości l,20 m od granicy działki, a w ścianie szczytowej od strony posesji W. umieszczono trzy otwory okienne oraz balkon na wysokości I piętra. Zarówno właściciele i organy, przed którymi toczyło się postępowanie nie dysponują dokumentacją techniczną, w oparciu, o którą wybudowano sporny obiekt. Organ wskazał, że w oparciu o posiadane dokumenty tj. archiwalną mapę z 1964r., ww. opinię biegłego sądowego, kserokopię karty projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, można stwierdzić, że budynek R. i M. S. nie mógł zostać usytuowany zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. ustawą z dnia 31 stycznia 196Ir. Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 196Ir. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ponadto rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Wojewoda [...] stwierdził, że w oparciu o posiadane dokumenty nie można ustalić jak został zlokalizowany projektowany budynek. Wskazał, że decyzja Prezydium nie określa, na której działce udzielono pozwolenia na budowę, ponieważ nie został określony numer działki. Można domniemywać jedynie, że kserokopia decyzji dotyczy aktualnego domu mieszkalnego S. Zdaniem Wojewody [...] braki w zgromadzonym materiale dowodowym oraz niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie nie stanowią dokumentów w rozumieniu przepisów k.p.a i nie mogą stanowić podstawy podejmowanych przez organy administracji rozstrzygnięć. Po rozpatrzeniu odwołania A. i G. W. zapadła zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008r., która organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że mimo podjętych działań brak jest w sprawie planu realizacyjnego oraz projektu budowlanego, a decyzja pozwolenia na budowę zachowała się tylko w kopii, bez oznaczenia działki objętej pozwoleniem na budowę, zatem nie można poddać przedmiotowej decyzji kontroli pod względem wad skutkujących stwierdzenie jej nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli A. i G. W. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazali, że niezbitym dowodem wadliwości kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji powinien być sam budynek i jego usytuowanie na działce. Ponadto zdaniem skarżących decyzja pozwolenia na budowę oraz załączniki do niej powinna znajdować się w Komendzie Powiatowej Policji w Ł., ponieważ do Milicji Obywatelskiej w okresie wydawania tej decyzji, trafiały wszystkie decyzje pozwolenia na budowę. Skarżący wskazali, że wniosek o zwrócenie się do Policji składali w toku niniejszego postępowania administracyjnego, podobnie jak wniosek o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, ale te wnioski nie zostały uwzględnione. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji można postawić zarzut naruszenia prawa. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto przepis art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej spraw, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji przeprowadzono z naruszeniem przepisów art.7, 77 i 107 k.p.a.. wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz właściwego uzasadnienia decyzji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazać należy, że tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA948/00 LEX nr 50114). Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma, zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe?. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87 GAP 1987 r. nr 21, str. 40). W ocenie Sądu rozważania organów, w zasadzie organu pierwszej instancji bowiem organ drugiej instancji nie poczynił własnych ustaleń, nie odpowiadały charakterowi sprawy. Organ bezzasadnie nawiązywał do okoliczności faktycznych na gruncie, a dotyczących usytuowania budynku, który jak sam wskazał przypuszczalnie wzniesiony został na podstawie, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji pozwolenia na budowę, bo ta nie zawierała oznaczenia działki, której dotyczy. Wskazać należy, że brak w decyzji o pozwoleniu na budowę określenia numeru działki, nie może być odnoszony przez organ, w toku niniejszego postępowania, do obecnie istniejącego budynku na działce ówczesnej inwestorki, powinien być oceniany zaś pod kątem tego, czy stanowi wadę rażącego naruszenia prawa. Rzeczą organów administracji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest poddanie badanej w tym postępowaniu decyzji, kontroli pod względem tego czy obarczona jest ona jedną z kwalifikowanych wad, skutkujących stwierdzenie jej nieważności w świetle dyspozycji przepisu art. 156 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Zdaniem Sądu dla poddania kontroli w postępowaniu nieważnościowym przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę organ musi przeprowadzić wszechstronne i wnikliwe postępowanie dowodowe. Brak możliwości odnalezienia dokumentu zawierającego decyzję o pozwoleniu na budowę nie oznacza braku możliwości odtworzenia jego treści. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729), nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 k.p.a. W sytuacji, gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją przesłankowo odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. Zaniechanie powyższych czynności świadczy o oczywistym naruszeniu powołanej wyżej normy prawnej (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 921/05, LEX nr 275485). W ocenie Sądu powyższe stanowi, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ musi przeprowadzić postępowanie dowodowe, które pozwoli odtworzyć przesłanki kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę, bądź przesądzi o tym, że takie odtworzenie nie jest możliwe. Należy podkreślić, że postępowanie dowodowe nie ma dotyczyć okoliczności faktycznych związanych z usytuowaniem budynku w związku z realizacją decyzji pozwolenia na budowę, a ma być przeprowadzone na okoliczność treści decyzji pozwolenia na budowę oraz jej załączników. Zdaniem Sądu postępowanie to, nie musi ograniczyć się do dowodów z dokumentów. Zasadne będzie przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków np. kierownika budowy, urzędnika sporządzającego decyzję w imieniu organu, a może też innych świadków czy też z przesłuchania stron. Zgodnie z przepisem art. 89 §2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W niniejszej sprawie zasadne jest sięgniecie po ten środek procesowy. Nie można wykluczyć, że zaistnieją okoliczności uzasadniające zwrócenie się o istotne dowody z dokumentów do innych instytucji, w tym Komendy Policji, co sugerowali skarżący. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze to, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art art.145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 że zm.).