VII SA/Wa 1016/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. D., G. D., E. D., J. G., B. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 1999 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia [...] [...] [...] [...] [...] dla zasilania zakładu produkcyjnego, zlokalizowanego przy ul. [...] [...] w G. - uchylił decyzję organu I instancji w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 1999 r., Nr [...] w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującej działkę nr ewid. [...], a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta G. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, iż podstawowym zagadnieniem, mającym wpływ na wynik niniejszego postępowania było ustalenie, czy inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki nr ewid. [...]. Organ zauważył, że brak tego prawa po stronie inwestora podnosił pełnomocnik odwołujących się stron zarówno w samym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jaki i w treści złożonego odwołania. Zauważył również, że zgodnie z art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. - (według stanu prawnego na dzień wydania przez Prezydenta Miasta G. decyzji o pozwoleniu na budowę), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że oświadczenie o wyrażeniu zgody na budowę gazociągu przez działkę nr ewid. [...] złożyła H. D. - synowa zmarłej w 1986 r. właścicielki działki nr ewid. [...] – E. D. W postanowieniu Sądu Rejonowego - Wydział II Cywilny w G. z dnia [...] listopada 2003 r., sygn. akt: II Ns 886/03 określony został natomiast krąg spadkobierców po zmarłej E. D. Według zapisów wymienionego postanowienia H. D. nie była spadkobiercą po zmarłej E. D. Spadkobiercą był natomiast J. D. mąż H. D. (1/7 części spadku). Zatem w ocenie organu II instancji H. D. nie posiadała prawa do złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na budowę gazociągu przez działkę nr ewid. [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy zauważył, iż kwestia tego kto do czasu wydania przez sąd postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku fizycznie władał sporną działką, jak również wyjaśnianie, czy spadkobiercy po zmarłej E. D. nabyli po niej określone prawa z chwilą jej śmierci, czy też dopiero na mocy przedmiotowego postanowienia Sądu Rejonowego w G. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając na względzie powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż należało stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 1999 r., Nr [...] w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu na działce nr ewid. [...], gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uznał również, że należało w pozostałym zakresie odmówić stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Prezydenta Miasta G., gdyż badana decyzja nie była w pozostałym zakresie obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła S. Polska Sp. z o.o. w G. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz poprzez niezastosowanie art. 138 § 2 kpa. Uzasadniając skargę skarżąca Spółka wskazała m.in., iż uznanie przez organ, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), budzi zasadnicze zastrzeżenia. Wskazała również, że wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę odcinka gazociągu oraz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w tym przedmiocie, inwestor zobowiązany był załączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym źródłem takiego prawa mógł być m.in. stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Stwierdziła także, iż funkcją regulacji o charakterze administracyjnoprawnym jaką są przepisy Prawa budowlanego, było i pozostaje przede wszystkim zapewnienie zgodności realizowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami dotyczącymi projektowania obiektów budowlanych oraz założeniami ładu przestrzennego. Te właśnie aspekty planowanej inwestycji są - w ocenie skarżącej Spółki - zawsze pierwszoplanowym przedmiotem zainteresowania organu rozpatrującego wniosek o pozwolenie na budowę, a dyspozycja art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ma w istocie drugorzędne i uzupełniające znaczenie na tle całości regulacji Prawa budowlanego, o czym dobitnie świadczy fakt, że kwestia wymogu przedłożenia organowi dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie była przedmiotem szerszego zainteresowania doktryny ani judykatury. Powierzchowny sposób, w jaki w przedmiotowej sprawie organy administracyjne odniosły się do stosownych dokumentów służących wykazaniu takiego prawa po stronie skarżącej dobitnie zaś potwierdza tę obserwację. Argumentując skargę skarżąca Spółka podniosła, iż w dniu [...] października 1998 r. zawarta została umowa, na mocy której zobowiązała się ona do uiszczenia odszkodowania w kwocie [...] zł za zajęcie części działek nr. ewid. [...] i [...]. Umowa ta wraz z oświadczeniem złożonym wcześniej Skarżącej, stanowiły w jej ocenie - jak również w przekonaniu organu udzielającego pozwolenia na budowę – przewidziany przepisami prawa budowlanego stosunek zobowiązaniowy będący źródłem uprawnienia do wykonywania robót budowlanych niezbędny dla uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto Skarżąca stwierdziła, iż na tle dotychczasowych ustaleń organów administracyjnych I i II instancji, jakie znalazły swój wyraz w wydanych przez nie rozstrzygnięciach, w pełni zasadny wydaje się zarzut, iż organy te zaniechały pełnego i właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej, w szczególności brak jest w obu wydanych w tym postępowaniu decyzjach wzmianki o jakichkolwiek czynnościach wyjaśniających stan prawny istniejący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w kontekście uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy nie dążyły do wyjaśnienia, jaka była sytuacja prawna J. i H. małżonków D. przechodząc całkowicie do porządku dziennego nad rozbieżnościami zachodzącymi w analizowanych dokumentach. Organ II instancji błędnie uznał, że H. D. - z racji samego faktu, iż nienależała do kręgu spadkobierców E. D. - nie była upoważniona do dysponowania nieruchomością. Postawił także – przy braku jakichkolwiek czynności wyjaśniających kwestię jej ewentualnego umocowania - błędną tezę, że jedynym źródłem upoważnienia jest nabycie spadku. Zgoda na zajęcie gruntu wynikała zaś w istocie rzeczy (stała się wiążąca) z chwilą zawarcia przez stronę skarżącą z J. D. zastrzeżonej jako warunek zgody, umowy o wypłatę odszkodowania w zamian za takie zajęcie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. strona skarżąca złożyła aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego datowany na dzień 11 kwietnia 2008 r., z którego wynika, iż skarżąca Spółka z dniem 1 kwietnia 2008 r. zmieniła nazwę na S. [...] Sp. z o.o. w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga S. [...]Sp. z o.o. w G. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., którą organ ten uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia [...] [...] [...] [...] [...] dla zasilania zakładu produkcyjnego, zlokalizowanego przy ul. [...] [...] w G. i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 1999 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującej działkę nr ewid. [...] , a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Prezydenta Miasta G. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. jest zasadna i została wydana zgodnie z prawem. Stwierdzić należy, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Właśnie powołana zasada trwałości decyzji ostatecznej i bezpieczeństwo porządku prawnego wymagają zdaniem Sądu od organów administracji publicznej orzekających w trybie stwierdzenia nieważności, rozważenia - w każdym indywidualnym przypadku - możliwości stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji tylko w części. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, iż "brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością jest nie tylko dopuszczalne, lecz – jako zgodne z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego powinno – być regułą działania organów" (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 25). Ponadto możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części jest traktowana jako dopuszczalna ze względu na brzmienie art. 104 § 2 kpa, stanowiącego wprost o rozstrzygnięciu sprawy w całości albo w części. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - w jego brzmieniu aktualnym na dzień wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta G. o pozwoleniu na budowę tj. na dzień [...] stycznia 1999 r. - pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 wymienionej ustawy przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należało rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jakkolwiek słusznie wskazała strona skarżąca, iż wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor zobowiązany był załączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym źródłem takiego prawa mógł być m.in. stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, to jednak nie można uznać za prawidłowego przekonania strony skarżącej, że umowa zawarta przez nią w dniu [...] października 1998 r., na mocy której strona skarżąca zobowiązała się do uiszczenia odszkodowania w kwocie [...] zł za zajęcie części działek nr ewid. [...] i [...] wraz z uprzednio złożonym oświadczeniem, stanowiła stosunek zobowiązaniowy będący źródłem uprawnienia do wykonywania robót budowlanych niezbędny dla uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 3 pkt 11 w/w ustawy. Za całkowicie chybione należy również uznać przekonanie strony skarżącej, iż organ odwoławczy przyjął, że jedynym źródłem upoważnienia do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest nabycie spadku, a H. D. z racji samego faktu nie bycia spadkobiercą E. D., nie była upoważniona do złożenia takiego oświadczenia. Z akt niniejszej sprawy wynika bezspornie, że oświadczenie o wyrażeniu zgody na budowę gazociągu przez działkę nr ewid. [...] złożyła H. D. - synowa zmarłej w 1986 r. właścicielki działki nr ewid. [...] – E. D. Z akt sprawy bezspornie wynika również, że H. D. i J. D. byli jednie posiadaczami działki o nr ewid. [...] (oświadczenie H. D. złożone na piśmie datowanym na dzień 30 czerwca 1998 r.) oraz że postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział II Cywilny w G. z dnia [...] listopada 2003 r., w sprawie sygn. akt: II Ns 886/03 określony został krąg spadkobierców po zmarłej E. D. Według zapisów tego postanowienia H. D. nie była spadkobiercą po zmarłej E. D., był nim natomiast m.in. mąż H. D. – J. D. w 1/7 części spadku. Ponadto z akt sprawy wynika, iż H. D., która na piśmie datowanym na dzień 30 czerwca 1998 r. złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na budowę gazociągu na działce [...] nie była w żaden sposób umocowana przez właścicieli działki nr ew. [...] (spadkobierców E. D.) do wyrażenia takiej zgody tj. np. nie była pełnomocnikiem właścicieli, nie został jej powierzony zarząd nieruchomością nr ewid. [...]. Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, iż słusznie uznał organu II instancji, że H. D. nie posiadała prawa do złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na budowę gazociągu przez działkę nr ewid. [...], a tym samym inwestor (strona skarżąca) nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki nr ewid. [...]. Tym samym zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 1999 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 32 ust. 4 pkt ustawy Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom skargi stwierdzić należy, iż kwestia wymogu przedłożenia przez inwestora organowi dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane była przedmiotem szerszego zainteresowania doktryny i judykatury. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przyjmuje się, iż nie może być traktowane jako wypełnianie obowiązku określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez podmiot ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę, powołanie się na stan posiadania albowiem jest to stan faktyczny a nie prawny. Słowo "wykazać" w języku polskim oznacza "przedstawić dowody...", "dowieść", "unaocznić". Takie jego znaczenie wymaga więc wykazania przez inwestora w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że dysponuje on "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", a nie jedynie wywiedzenia go w sposób dorozumiany jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1210/06 LEX nr 282415). Ponownie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jednym z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę, jest wykazanie się przez inwestora (wnioskodawcę) prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak takiej zgody przesądza o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Wydanie zaś pozwolenia na budowę, pomimo braku takiej zgody, stanowi wprost naruszenie wymienionego przepisu ustawy Prawo budowlane. Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie zachodzi jawna sprzeczność treści decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. A tak oczywista sprzeczność aktu administracyjnego z przepisem prawa, nie jest do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 1324/99 LEX nr 53396). Z powyższych względów decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., którą organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 1999 r., Nr [...] w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu na działce nr ewid. [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, i którą organ w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. uznać należy za zasadną i zgodną z prawem. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.