VII SA/Wa 1020/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Pismem z dnia 11 lutego 2009r. M.D. zwrócił się do Burmistrza Miasta P. z prośbą o przydział mieszkania po zmarłej babci. W uzasadnieniu podał, iż jego sytuacja materialna nie pozwala mu na kupno lub wynajem. Pismem z dnia [...] lutego 2009r. Burmistrz Miasta P. odmówił przydzielenia lokalu mieszkalnego. Wyjaśnił jednocześnie, że na przydział mieszkania oczekuje około 130 rodzin w podobnej sytuacji materialnej i lokalowej. Odwołanie od powyższego pisma do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł M.D. Wskazał, iż w lokalu przy ul. [...] w P. zameldowany jest od wielu lat, sprawował opiekę nad babcią najpierw sam, później wraz z żoną. W mieszkaniu tym skoncentrowane było jego życie rodzinne. Uznał, iż ma prawo wstąpić w stosunek najmu w miejsce babci. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz.U. z 2001r. Nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) – - stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 127§2 kpa odwołanie przysługuje jedynie od decyzji administracyjnej, a w świetle doktryny i orzecznictwa sądowo-administracyjnego kryterium kwalifikującym akt organu do kategorii decyzji administracyjnej będzie zewnętrzne, władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach konkretnie określonej jednostki oparte na powszechnie obowiązujących przepisach prawa materialnego. Wobec powyższego nie każde pismo organu administracji wyrażające jego stanowisko w sprawie można zakwalifikować jako decyzję administracyjną. Będzie nią tylko takie pismo, w którym podstawę do załatwienia określonej sprawy stwarzają konkretne regulacje prawne. W związku z powyższym organ uznał, iż pismo Burmistrza P. z [...] lutego 2009r. nie zawiera w pełni cech decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107§1 kpa. Sprawa przydzielenia lokalu komunalnego jest uregulowana w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005r. Nr 31 poz. 266 ze zm.), która to ustawa nie przyznaje organom samorządu terytorialnego kompetencji do przydzielania w drodze decyzji administracyjnej lokali komunalnych. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M.D., wnosząc o jego uchylenie. Wskazał, że w piśmie Burmistrza wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia, a także wyrażono władcze stanowisko organu i wskazano adresata, co powoduje, iż zachowane zostały najważniejsze elementy decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest także odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008r. I OSK 910/07 LEX nr 453423). Do przyczyn przedmiotowych należy, więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Burmistrz P. nie miał legitymacji prawnej do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Regulacje prawne dotyczące spraw związanych z przyznawaniem lokali komunalnych zawarte są w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. W rozdziale III cytowanej ustawy, w art. 21 ust. 3 określono, iż rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w tym kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony. Przepisy powyższej ustawy jednoznacznie określają, że wynajem lokali będących w mieszkaniowym zasobie gminy odbywa się na zasadach przewidzianych w tytule XVII dziale I kodeksu cywilnego (Dz.U. z 1964r. Nr 16 poz. 93) i zawierany jest w formie umowy najmu mającej charakter czynności cywilnoprawnej. Kwestionowane pismo należy więc traktować nie jako akt administracyjny rozstrzygający sprawę co do jej istoty ale jako czynność techniczną, którą organ poinformował M.D. o niemożności przydzielenia lokalu mieszkalnego. Na pismo takie nie przysługuje odwołanie, gdyż zgodnie z art. 127§2 kpa odwołanie przysługuje jedynie od decyzji administracyjnej. Słuszne jest zatem w takiej sytuacji rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o niedopuszczalności odwołania. Na marginesie można jedynie dodać, iż praw związanych z czynnością prawną, jaką jest najem można dochodzić na drodze procesu cywilnoprawnego przed sądami powszechnymi. Sąd także zauważa, iż w zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno przywołać, jako podstawę art. 134 kpa. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie, które jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.