VII SA/Wa 1021/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak:[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] Nr [...], nakazującej H. J. na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1074 r.. wykonanie (w wyznaczonym terminie) projektu powykonawczego wraz z ekspertyzą i opinią techniczną wykonanych robót budowlanych przy budynku letniskowym z garażem i werandą na działce nr ew. [...] położonej w Z. oraz uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ I instancji wskazał, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] Nr [...] została wydana na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Ww. decyzją nałożono na H.J. wykonanie (w wyznaczonym terminie) projektu powykonawczego wraz z ekspertyzą i opinią techniczną wykonanych robót budowlanych przy budynku letniskowym z garażem i werandą na działce nr ew. [...] położonej w Z. oraz uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia wszczęto na wniosek A.K., która zarzuciła, iż doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 37 Prawa Budowlanego z 1974 r. oraz że "zmiany i przeróbki" wymienione w art. 40 Prawa Budowlanego to sporządzenie dokumentów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydając kwestionowaną decyzję rażąco naruszył art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Ww. organ podniósł, iż zgodnie z brzmieniem art. 40 cytowanej ustawy, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Organ I instancji stwierdził, że uregulowanie zawarte w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. nie stanowi podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia projektu powykonawczego wraz z ekspertyzą i opinią techniczną. Zgodnie z tym przepisem, decyzja powinna wskazywać zmiany lub przeróbki obiektu jakie winien zobowiązany wykonać. Podkreślił, iż na podstawie tego unormowania można nałożyć obowiązek wykonania konkretnych czynności faktycznych lub robót budowlanych (zmian lub przeróbek), które wynikać mogą z inwentaryzacji, ekspertyzy albo oceny technicznej przedłożonej w toku postępowania. Natomiast ww. przepis nie upoważnia do nakazania wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację czynności faktycznych, jakie powinny być wykonane w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem ww. organu nie można uznać, że taką czynnością jest przedłożenie projektu powykonawczego wraz z ekspertyzą i opinią techniczną budynku letniskowego z garażem i werandą. Organ I instancji podkreślił, iż ustawa Prawo budowlane z 1974 r. przewiduje możliwość nałożenia obowiązku sporządzenia odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz (nie inwentaryzacji) - art. 56 tejże ustawy. W związku z powyższym zdaniem organu należało stwierdzić nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] Nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania H.J. decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] została wydana z naruszeniem regulacji art. 10 § 1 Kpa, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ podniósł, iż w dniu 29 grudnia 2010 r. na dziennik podawczy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. wpłynęło wraz z pełnomocnictwem pismo radcy prawnego I.S., pełnomocnika Pana H.J., z dnia 23 grudnia 2010 r. zawierające stanowisko strony w przedmiotowej sprawie oraz m.in. wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania nieważnościowego. Organ wskazał, iż z pieczątki-datownika, znajdującej się na kopercie, w której nadano ww. pismo wynika, że zostało ono nadane w dniu 23 grudnia 2010 r., czyli w 7-dniowym terminie zakreślonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 26 listopada 2010 r., znak: WINB.WOP. MP.7154-36/10 odebranym przez H.J. w dniu [...] (co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru). Zdaniem organu odwoławczego ww. pismo oraz wnioski w nim zawarte winny być wzięte pod uwagę przez organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...]. Ww. organ podniósł, iż z akt sprawy, w szczególności z pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] znak: [...] wynika, że ww. pismo z dnia 23 grudnia 2010 r. oraz wnioski w nim zawarte nie zostały wzięte pod uwagę w toczącym się postępowaniu przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego powołanie się przez organ stopnia wojewódzkiego na "rozbudowany obieg korespondencji w tut. Inspektoracie" nie może stanowić uzasadnia nie wzięcia pod uwagę ww. pisma oraz wniosków w nim zawartych, skoro zostało ono nadane w terminie zakreślonym w ww. zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Z tego względu, organ II instancji stwierdził, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] została wydana z naruszeniem regulacji art. 10 § 1 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. Zaskarżonej decyzji zarzuciła : -naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 kpa przez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo, że cały materiał dowodowy w sprawie jest zebrany i była możliwość merytorycznego załatwienia sprawy, - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 77 i 107 kpa., przez przeprowadzenie postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie uznania, iż przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wymaga postępowania w całości albo znacznej części. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia ww. przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Według utrwalonego orzecznictwa podkreślić należy, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w istotny sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyr. NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.). Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Decyzja taka może zostać podjęta przez organ wyłączenie w sytuacji, gdy z uwagi na uchybienia proceduralne organu pierwszej instancji, postępowanie wyjaśniające powinno w całości lub znacznej części zostać ponownie przeprowadzone. Istota takiego rozwiązania prawnego ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Kwestią zasadniczą, która umknęła organowi pierwszej instancji był fakt, iż w toku postępowania, a przed wydaniem decyzji, pismem z dnia 29 grudnia 2010r. H.J. złożył wniosek o zawieszenie postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nakładającej obowiązki na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r., do czasu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie skargi kasacyjnej( II OSK 777/10) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009r. w sprawie VII SA/Wa 1799/09. Wbrew zarzutom skargi bez znaczenia dla organu odwoławczego pozostawała kwestia zasadności tego wniosku, bowiem dopiero jego rozpoznanie dawało stronie gwarancję ochrony swoich praw i możliwość ewentualnego zaskarżenia rozstrzygnięcia tej kwestii w toku instancji. Zgodnie bowiem z art. 101§ 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie. Pojęcie "sprawa zawieszenia postępowania", którą organ administracji publicznej załatwia w formie postanowienia, obejmuje następujące rozstrzygnięcia: a) postanowienie o zawieszeniu postępowania, b) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, c) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, d) postanowienie o odmowie podjęcia postępowania. Należy podkreślić, że postanowienie o zawieszeniu postępowania i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania organ wydaje na żądanie strony lub z urzędu, natomiast postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania organ wydaje wówczas, gdy uzna za bezzasadne żądanie strony zawieszenia postępowania, a postanowienie o odmowie podjęcia postępowania zawieszonego na żądanie strony, jeżeli żądanie strony podjęcia postępowania jest bezpodstawne lub żadna ze stron w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o podjęcie postępowania. Zmiana komentowanego przepisu, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., precyzuje, że chodzi tu o postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo postanowienie (w sprawie) podjęcia postępowania. Powyższe wywody wskazują na fakt, iż postępowanie organu I instancji w sposób istotny naruszało art. 7, 9 i 10 a także 11 kpa poprzez nie rozpoznanie wniosku H. J. o zawieszenie postępowania i stanowiło wystarczająca przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej, w przeciwnym bowiem wypadku organ pozbawiłby stronę możliwości kontroli instancyjnej czym naruszyłby art. 15 kpa. W zakresie pozostałych wniosków zawartych w piśmie z dnia 29 grudnia 2010r., to w ocenie Sądu, ich rozpoznanie leżało w kompetencji organu odwoławczego jako organu merytorycznego, a ich nie uwzględnienie przez organ I instancji nie stanowiło uzasadnienia dla zastosowania normy art. 138 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.