VII SA/Wa 1023/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi I. J. i P. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) na podstawę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: PINB dla [...]) z dnia [...] września 2011 r., [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny obejmujący budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że PINB dla [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zbiorowej decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] września 1988r. Nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania działek z obrębu [...] i [...] oraz zezwalającej na budowę domów jednorodzinnych na zadaniach nr [...],[...],[...] [...] w sumie 188 budynków w zakresie działki nr ew. [...] z obr. [...]ul. [...] w [...]. Po podziale geodezyjnym w/w zadania nr [...],[...],[...], od 1995r. P. J. i -jako nowy współwłaściciel nowo wytyczonej dz. nr ew. [...] - kontynuował budowę budynku mieszkalnego (był wykonany tzw. stan zerowy) na podstawie wydanego dla niego projektu zamiennego opracowanego przez arch. W. P. i inż. H. C., opatrzony na planie zagospodarowania pieczęcią Urzędu Miejskiego [...] ze stwierdzeniem cyt.: "Niniejsze stanowi załącznik do decyzji nr [...], jako projekt zamienny wyd. przez Urząd Miejski w [...] z dn. [...] września 1988r. L. dz. [...] o pozwoleniu na budowę." Roboty były prowadzone z istotnym odstępstwem od tego projektu, w związku z czym decyzją PINB dla [...] z dnia [...] marca 2010r. Nr [...], utrzymaną w mocy przez [...]WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] nałożony został na inwestorów obowiązek sporządzenia | przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem przy ul. [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Rozpatrując odwołanie A. K. od decyzji PINB dla [...] wydał w dniu [...] września 2011 r. organ II instancji powołał treść art. 51 ust. 1 pkt 3, zgodnie z którym właściwy organ, w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Przepis ten stanowi również, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian, co – w ocenie organu - oznacza, że projekt budowlany zamienny winien odpowiadać wymogom, o których mowa m.in. w art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a organ dokonując sprawdzenia tego projektu winien mieć na względzie art. 35 ust. 1 tej ustawy. Organ odwoławczy podkreślił również, że zgodnie z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, a naruszenie tej zasady, poprzez sporządzenie zbyt powierzchownego projektu w stosunku do stopnia złożoności projektowanego obiektu, może spowodować wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe przepisy [...]WINB uznał, że organ I instancji nie dokonał kompleksowej oceny złożonego projektu budowlanego, w tym jego zgodności z warunkami technicznymi. Organ odwoławczy zacytował fragment części opisowej przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, w którym wskazano, że "w świetle obecnie obowiązujących przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku z późniejszymi zmianami, w sprawie warunków, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek spełnia wymogi § 12 ust 3, gdyż odległość ściany z otworami w omawianym budynku od granic z działki wynoszą odpowiednio 3,13 i 3,66 metra. Powyższe odległości dotyczą granic z częścią działek nr ew. [...] i [...], które w części przylegającej do granic P. J. należy uznać za działki niebudowłane z uwagi na zbyt małe parametry, które uniemożliwiają budowę obiektu budowlanego w tej części". Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się [...]WINB, który w sposób obszerny zacytował treść przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał, że z materiału dowodowe bezspornie wynika, że działki nr ewid. [...] i [...] są działkami zabudowanymi czyli mają charakter budowlany, a co zatem idzie budynek na działce nr ewid. [...] powinien być usytuowany ścianami z otworami okiennymi w odległości nie mniejszej niż 4m od granicy z ww. działkami. Zauważył również, że nie można uznać działki budowlanej za niebudowlaną w jakiejś części, ponieważ działka jako jednostka ewidencyjna gruntu jest budowlana w całości. [...]WINB podzielił stanowisko skarżącego dotyczące zbyt małych odległości ścian zewnętrznych budynku do granic z działkami nr ewid. [...], nr ewid. [...] i nr ewid. [...], które są niezgodne z odległościami wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy podał, że orzekając ponownie w sprawie PINB dla [...] powinien dokładnie wyjaśnić, czy złożona przez inwestora dokumentacja jest kompletna w świetle prawa. W przypadku gdy okaże się, że projekt nie może zostać zaakceptowany powinien zastosować art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Na koniec podkreślił organ odwoławczy podkreślił konieczność przestrzegania przez organy administracji publicznej treści art. 7 i 77 kpa podnosząc, że dokładne ustalenie stanu faktycznego jest podstawową i konieczną przesłanką do dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższa decyzja [...]WINB z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez P. i I. J., którzy zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w postaci obrazy: - art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do państwa, - art. 7 kpa oraz art. 77 §1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez niewykonanie przez organ administracji publicznej obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji, - art. 80 kpa poprzez niedokonanie na podstawie całego materiału dowodowego oceny, czy dane okoliczności zostały udowodnione, - art. 75 §1 kpa poprzez niedopuszczenie wszystkiego co mogło się przyczynić do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem, tj. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny itd. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, na treść wydanej decyzji - art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie kompleksowo faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności W związku z powyższymi zarzutami na podstawie art. 145 §1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi P. i I. J. wskazali na długotrwałość postępowania administracyjnego, które obejmuje okres od roku 1988 r., a w szczególności od 1995, kiedy P. J. - jako nowy właściciel działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], którą nabył od M. G. - kontynuował budowę budynku mieszkalnego (był wykonany tzw. stan zerowy) na podstawie zatwierdzonego projektu zamiennego do decyzji Naczelnika Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 1988 r., wydanej dla inwestora – [...]. Ponadto skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i wymienili najistotniejsze dokumenty. Podnieśli, że z pozwolenia z dnia [...] kwietnia 1987 r. nr [...] - [...] wynika jednoznacznie, że w czasie rozpoczęcia budowy wykonano najpierw stany zerowe, a dopiero w następnej kolejności dokonano podziału na poszczególne działki. Z góry także założono wprowadzanie poprawek do realizowanych projektów w formie aneksów. Potwierdzeniem tego stanu faktycznego jest ostateczna decyzja podziałowa Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. Nr [...], na mocy której dokonano podziału działek objętych w/w decyzją nr [...] z dnia [...] września 1988 r. P. J. podał, że jako nowy właściciel działki nr ew. [...] oraz jako inwestor zgodnie z dyspozycją decyzji nr [...] z dnia [...] września 1988 r. zgłosił projekt zamienny budynku na działce ew. [...] w formie aneksu do w/w decyzji. Urząd Miasta przyjął zgłoszenie zmian określonych w projekcie zamiennym, jako aneks do w/w decyzji, co zostało potwierdzone stosownym wpisem na planie zagospodarowania terenu. W związku z powyższym twierdzenie, że P. J. realizuje swój dom niezgodnie z pozwoleniem na budowę jest nieuzasadnione. Z powyższego wynika jednoznacznie, że budowa była prowadzona na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, na podstawie zatwierdzonego przez Urząd Miasta [...] projektu zamiennego oraz bez istotnych ustępstw od zatwierdzonego projektu zamiennego. Skarżący zauważyli także, że powodem toczących się postępowań i podejmowanych przez organy administracji czynności były bezzasadne zarzuty, zgłaszane nieustannie przez A. K., pełnomocnika A. K., właściciela działek nr ew. [...] oraz nr ew. [...], usytuowanych od strony wschodniej oraz północnej od budynku na działce nr ew. [...], należącej do Skarżącego. Zdaniem Skarżących [...]WINB naruszył normę art. 35 §1 kpa, nakazującą organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, normę art. 36 § 3 kpa wyznaczającą instrukcyjne terminy załatwiania spraw, normę art. 36 §1 kpa nakazującą o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie powiadamiać strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, czy też ogólną normę art. 8 kpa formułującą zasadę pogłębiania obywateli do organów państwa. Nawet przyjmując instrukcyjny i ogólny charakter przywołanych zasad i norm nie ulega wątpliwości, że czas załatwiania sprawy przez [...]WINB oraz długoletnia bezczynność stanowiły naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć częściowo z innych powodów, niż podane w skardze. Sąd doszedł bowiem do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 138 § 2 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 kpa, uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na nowelizację art. 138 § 2 kpa, która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2011 Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji , w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa, które uzasadniałyby wydanie przez Wojewodę [...] decyzji kasacyjnej. Podstawą zastosowania przepisu art. 138 § 2 kpa przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie było ustalenie, że organ I instancji nie dokonał kompleksowej oceny złożonego projektu budowlanego, w tym jego zgodności z warunkami technicznymi. Ponadto [...]WINB nie zgodził się ze stanowiskiem PINB dla [...] dotyczący charakteru działek o nr ewid. [...] i [...] i oceną zgodności realizowanej inwestycji z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy zlecił jednocześnie organowi I instancji dokładne wyjaśnienie, czy złożona przez inwestora dokumentacja jest kompletna w świetle prawa. Powyższe okoliczności nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu. Dostrzeżone przez organ uchybienia nie miały charakteru rażącego i nie spowodowały pozbawienia strony realizacji jej uprawnień. Dotyczyły one jedynie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego i zajęcia niewłaściwego merytorycznego stanowiska w sprawie. W takiej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego jest nie tylko dokonanie kontroli instancyjnej ale przede wszystkim rozpatrzenie ponownie sprawy administracyjnej w jej całokształcie, ze wszystkimi jej elementami faktycznymi i prawnymi, w czym wyraża się właśnie dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. [...]WINB w sposób nieuzasadniony uchylił się od rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i zajęcia merytorycznego stanowiska dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wadliwe działanie [...]WINB powoduje nieuzasadnione przedłużenie i tak już długotrwałego postępowania administracyjnego, co skutkuje przewlekłością postępowania administracyjnego. W związku z powyższym należy uznać, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do przekazania całej sprawy administracyjnej do organu I instancji, zaś MWINB powinien merytorycznie odnieść się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Należy także zauważyć, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał w pewnym stopniu merytorycznej oceny już zebranego i kompletnego materiału dowodowego, w związku z czym nie istniały żadne przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy w sposób merytoryczny w oparciu o jedną z podstaw przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 kpa. Zdaniem Sądu organ odwoławczy naruszył przepis postępowania administracyjnego błędnie stosując art. 138 § 2 i wydając decyzję kasacyjną. Rozstrzygnięcie powinno bowiem sprowadzać się do powtórnej oceny projektu budowlanego zamiennego i wniosku inwestora. [...]WINB zobowiązany będzie do rozpoznania merytorycznego odwołania, z rozważeniem ewentualnego zastosowania art. 136 kpa i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 przedmiotowej ustawy.