VII SA/Wa 1024/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kobylski asesor WSA Szczepan Borowski Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi H.B. i P. B. na decyzję Ministra Finansów z dnia 14 lutego 2024 r. znak: PR9.8011.11.2.2023.DUR w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z 14 lutego 2024r., znak: PR9.8011.11.2.2023.DUR Minister Finansów (organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r., poz. 775 i 803) oraz art. 67 a § 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022r., poz. 2651 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. B. i P. B. od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 24 listopada 2023r. odmawiającej umorzenia w całości oraz w części opłaty legalizacyjnej, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] marca 2022r., w wysokości 50.000 złotych za samowolną budowę tarasu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył opłatę legalizacyjną w części, tj. w kwocie 25.000 złotych. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z [...] marca 2022r. ustalił dla H. i P. B. opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000 złotych za samowolę budowlaną polegającą na wybudowaniu tarasu o wymiarach 2,7 x 4,7 przy budynku mieszkalnym położonym na nieruchomości w m. W., gm. T., na terenie działki nr ew. [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 2 sierpnia 2022 r. Wnioskiem z 27 września 2023r. H. B. i P. B. zwrócili się do Wojewody Zachodniopomorskiego o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej w całości ze względu na trudną sytuację finansową. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 24 listopada 2023r. odmówił wnioskodawcom przyznania ulgi uznając, że nie wystąpiły okoliczności stanowiące o istnieniu ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Wskazał, iż sytuacja wnioskodawców jest dobra, pozwala na utrzymanie, daje możliwość terminowej spłaty zobowiązań. Stwierdził, że nie zaistniały żadne nadzwyczajne zdarzenia przemawiające za przychyleniem się do wniosku. Odwołanie od tej decyzji wnieśli H. B. i P. B. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Finansów wskazaną na wstępie decyzją z 14 lutego 2024r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył opłatę legalizacyjną w części tj. w kwocie 25 000 złotych. Minister wskazał, że udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej stanowi wyjątek od zasady ponoszenia należności w pierwotnie ustalonej kwocie i terminie. Ta forma wsparcia inwestora jest incydentalnym wyrazem pomocy państwa w ponoszeniu ciężarów i świadczeń publicznych. W związku z tym, wydanie decyzji w przedmiocie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej poprzedzone musi być ustaleniem sytuacji życiowej, majątkowej, finansowej, często też zdrowotnej inwestora w kontekście przesłanek ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Decyzja ma jednak charakter uznaniowy, pozostaje w zakresie dyskrecjonalnej władzy organu administracji publicznej (organ może udzielić ulgi, ale nie ma obowiązku jej udzielenia). Przedmiotowa inwestycja dotyczyła budowy tarasu przy budynku mieszkalnym, który stanowi miejsce zamieszkania H. B. i P. B. i dwojga ich dzieci. Prace wykonane w ramach rozbudowy (samowola budowlana) miały na celu poprawę warunków mieszkaniowych rodziny poprzez wymianę starego, zniszczonego, a przez to niebezpiecznego w użytkowaniu, drewnianego tarasu i wybudowanie tarasu z płyty żelbetowej o wymiarach 2,70 x 4,70 m. Dostęp do tarasu zapewniono z pomieszczenia mieszkalnego w części domu, zajmowanej przez rodzinę. Jest to 1/2 domu o całkowitej powierzchni 120 m². Skarżący w swojej części użytkują 3 pokoje, kuchnię, łazienkę i przedpokój. Oceniając sytuację ekonomiczną, finansową oraz rodzinną stron, a także zakres samowoli i cel wybudowania tarasu, jakim była konieczność wymiany starego, drewnianego, zniszczonego i niebezpiecznego tarasu na stabilny, z płyty żelbetonowej, Minister Finansów uznał za uzasadnione orzeczenie o częściowym umorzeniu opłaty legalizacyjnej ustalonej wobec H. B. i P. B. Zdaniem organu odwoławczego umorzenie w części opłaty legalizacyjnej jest uzasadnione z punktu widzenia przesłanki ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego. Dalej Minister Finansów wskazał, że w przypadku ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych, do których należy opłata legalizacyjna najistotniejsze znaczenie ma ustalenie, czy podatnik jest w stanie udźwignąć ciężar powstałych należności, co wymaga analizy sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej. Organ odwoławczy stwierdził, że poza wyjątkowymi i szczególnymi przypadkami nie należy dopuszczać do sytuacji, w której mogłoby powstać społeczne przekonanie, że naruszenie Prawa budowlanego nie pociąga za sobą negatywnych skutków finansowych. Zdaniem Ministra Finansów w świetle zebranego materiału dowodowego (dokumentów i oświadczeń stron o sytuacji rodzinnej, finansowej i materialnej) zapłacenie przez H. B. i P. B. opłaty legalizacyjnej w pełnej wysokości jest mało prawdopodobne. W sytuacji nieuwzględnienia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, orzeczona zostanie rozbiórka tarasu, co będzie się wiązało nie tylko z dodatkowymi kosztami, ale zmniejszy komfort i bezpieczeństwo zamieszkania. Kwota 50.000 zł ustalonej opłaty legalizacyjnej pozostaje w znacznej dysproporcji z wielkością stwierdzonej samowoli budowlanej. Wprawdzie okoliczność ta nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny ważnego interesu podatnika, ale traktowana łącznie z innymi okolicznościami określającymi kondycję finansową stron, ma wpływ na ocenę realnej możliwości zapłaty opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie Minister Finansów uznał, że zapłata pozostałej po umorzeniu kwoty opłaty legalizacyjnej, tj. 25.000 zł, pozostaje w granicach możliwości stron. Zapłata ta może nastąpić zarówno jednorazowo, jak też w ratach, o co strony mogą wystąpić do organu I instancji z nowym wnioskiem. Jest to adekwatne do sytuacji materialnej, finansowej i rodzinnej stron. H. B. i P. B. posiadają stałe źródło dochodów, jakim są dochody z pracy, nie zgłaszali problemów ze zdrowiem, nie mają problemów z realizacją dotychczasowych zobowiązań a uzyskiwane dochody wystarczają im na utrzymanie rodziny. Mogą tak organizować swoje wydatki, aby bez istotnego pogorszenia poziomu życia doprowadzić do uregulowania opłaty w ratach i zalegalizowania samowolnej budowy tarasu. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na opisaną decyzję wnieśli H. B. i P. B. Skarżący zarzucili organowi nieuwzględnienie ich wydatków "środków finansowych na życie, środków czystości, ubrań butów, paliwo i wiele innych wydatków, które mają istotne znaczenie w życiu 4-osobowej rodziny". Wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Finansów z 14 lutego 2024 r. w części dotyczącej nieumorzenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2024r., poz. 935, dalej p.p.s.a.) W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Finansów z 14 lutego 2024r., uchylająca w całości decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 24 listopada 2023r. oraz umarzająca opłatę legalizacyjną w części tj. w kwocie 25.000 zł. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997r. - Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2022r., poz. 2651 ze zm., w skrócie "o.p."), zgodnie z którym, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Ustawodawca wskazał dwie przesłanki, przy zaistnieniu których organ podatkowy może w drodze decyzji zastosować ulgę podatkową. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "może umorzyć" wskazuje na uznaniowy charakter tej instytucji. Jak podkreśla się w orzecznictwie (wyroki NSA: z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15; z 11 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1993/16 i II FSK 1917/16), treść przywołanego przepisu wyznacza niejako dwie fazy postępowania podatkowego; pierwszą, w którym organ podatkowy obowiązany jest ustalić, czy zachodzi przynajmniej jedna z wymienionych przesłanek zastosowania ulgi, co wymaga zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego oraz przeprowadzenia jego oceny. W przypadku uznania, że spełniona została jedna bądź obie z przesłanek, postępowanie wkracza w kolejną fazę, w której organ dokonuje wyboru opcji decyzyjnej: zastosuje ulgę albo odmówi jej udzielenia. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Stosownie do 49c ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2024r., poz. 725) do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Organ, prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, ustala czy z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika jego ważny interes, tj. czy zaszły nadzwyczajne zdarzenia losowe lub wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że za "ważny interes podatnika" należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych podatnik nie jest w stanie spłacić należności podatkowych, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2009r., sygn. akt I FSK 31/08). Za "interes publiczny" należy uznać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W tak pojmowanym interesie mieści się dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo, dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa oraz możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że źródłem utrzymania skarżących są dochody z umów o pracę na czas nieokreślony. Skarżąca H. B. uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia z Domu Pomocy Społecznej w T. w wysokości 3788,24 złotych netto miesięcznie, a skarżący P. B., z tytułu zatrudnienia w Zakładzie Wodociągów i Kanalizacji w T. w wysokości 4931,88 złotych netto miesięcznie. Dodatkowo skarżący otrzymał w 2023r. nagrody uznaniowe: w lipcu w wysokości 340,62 złotych, we wrześniu 1227,43 zł. Łącznie z tytułu wynagrodzeń skarżący uzyskują kwotę 8720,12 złotych miesięcznie. Skarżący mają na utrzymaniu dwóch uczących się synów. Z tego tytułu otrzymują świadczenie wychowawcze 800 plus, od stycznia 2024r. Majątek skarżących stanowią: samochód osobowy [...] z 2000r., samochód osobowy [...] z 2012r, quad [...] z 2011r. oraz następujące nieruchomości: ½ tj. 60 m² budynku mieszkalnego (o pow. 120 m ²) w W., ½ tj. 34,70 m ² lokalu mieszkalnego (o pow. 69,40 m²) w B., 1,30 ha użytków rolnych. Strony nie określiły jaką kwotę miesięcznie przeznaczają na zakup żywności, odzieży, butów, środków czystości itp. W odwołaniu wskazali na ponoszenie kosztów zakupu paliwa, w tym na dojazdy do pracy oraz koszty dojazdów starszego syna do technikum. Minister Finansów biorąc pod uwagę sytuację finansową, majątkową oraz rodzinną skarżących, a także rozmiar samowoli i cel wybudowania tarasu, jakim była konieczność wymiany starego tarasu, uznał za uzasadnione umorzenie w części ustalonej opłaty legalizacyjnej. Minister uwzględnił nie tylko wykazane przez strony stałe wydatki w kwocie 4429, 98 zł, ale również wydatki na zakup żywności zakup żywności, odzieży, butów, środków czystości itp. a także podnoszone w odwołaniu wydatki na dojazdy do pracy oraz syna do szkoły. W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy zachodzi przesłanka ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego uzasadniająca zastosowanie wnioskowanej ulgi. Uwzględniono informacje wskazywane przez skarżących we wniosku, oświadczeniu o stanie majątkowym oraz twierdzenie w odwołaniu, że całe miesięczne dochody przeznaczają na bieżące utrzymanie czteroosobowej rodziny, nie mają żadnych oszczędności, a na remont tarasu konieczne było wzięcie kredytu, do spłaty którego pozostało jeszcze ok. 65 000 złotych. Organ prawidłowo ocenił, że w tym przypadku zachodzą okoliczności wypełniające przesłankę ważnego interesu podatnika, pozwalające na udzielenie ulgi wymienionej w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej - w części, tj. w kwocie 25.000 zł. Rozważając możliwość całkowitego umorzenia ustalonej opłaty legalizacyjnej, organ prawidłowo wskazał, że zapłata pozostałej części po umorzeniu kwoty opłaty legalizacyjnej tj. kwoty 25 000 złotych pozostaje w granicach możliwości skarżących. Skarżący dysponują stałymi dochodami z pracy, nie zgłaszali problemów zdrowotnych, brak jest przesłanek do całkowitego umorzenia opłaty legalizacyjnej. Należy podkreślić, że zapłata opłaty legalizacyjnej jest dobrowolna i zależy wyłącznie od woli skarżących, wobec czego to do nich należy wybór, czy poniesie tego rodzaju ciężar finansowy, czy też dokonają rozbiórki samowoli budowlanej której się dopuścili. Sąd podziela argumenty Ministra, że uzyskanie ulgi jest odstępstwem od zasady równości, gdyż na mocy decyzji indywidulanej zobowiązany zostaje zwolniony z obowiązku świadczenia wynikającego z ustawy. Gdy sytuacja finansowa strony, jest na tyle dobra, stabilna, że pozwala na poczynienie nawet niewielkich oszczędności w środkach pieniężnych, nie powinno się przerzucać ponoszenia odpowiedzialności na budżet państwa. W interesie publicznym leży by ustalane przez organy administracji publicznej należności były realizowane, a uczestnicy procesu budowlanego nie byli pochopnie zwalniani z obowiązku ich zapłaty. Ulga w postaci umorzenia należności jest najdalej idącą formą pomocy stronie, polegającą na całkowitym bądź częściowym zwolnieniu strony z obowiązku świadczenia, a jako taka winna być stosowana w ostateczności, jako instytucja nadzwyczajna względem pozostałych form ulg uregulowanych w ww. art. 67a Ordynacji podatkowej. W okolicznościach sprawy organ odwoławczy zasadnie przyjął, że sytuacja skarżących kwalifikuje ich do zastosowania częściowej ulgi - połowy opłaty legalizacyjnej. Reasumując, organ II instancji dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy, a wydając swoje rozstrzygnięcia nie przekroczył granicy uznania administracyjnego i prawidłowo ocenił wystąpienie przesłanek z art. 67a o.p. Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i kompletny. Organ II instancji wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Brak było podstaw do całkowitego umorzenia opłaty legalizacyjnej. Na zakończenie wyjaśnienia wymaga, że okoliczności związane z powstaniem samowoli budowlanej pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, bowiem przesłanki które organ musi analizować w niniejszym postępowaniu wynikają wyłącznie z art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej. Minister Finansów nie był uprawniony do weryfikacji działań organów nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił.