VII SA/Wa 1024/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Iwona Ścieszka (spr.) asesor WSA Lucyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi D. L. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 lutego 2025 r. znak: WSO-I.621.1.5.2025 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 14 lutego 2025 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżone przez D. L. postanowienie Burmistrza Miasta N. z [...] grudnia 2024 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wymeldowania W. L. z pobytu stałego. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 9 grudnia 2024 r. do Burmistrza Miasta N. wpłynął wniosek D. L. o wymeldowanie W. L. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] [...] w N. . Wnioskodawczyni wskazała, że W. L. w przedmiotowym lokalu nie mieszka od maja 2022 r. i nie ma tam jego rzeczy osobistych. Organ I instancji pismem z 10 grudnia 2024 r. wezwał D. L. m.in. do przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do ww. lokalu. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawczyni stawiła się 17 grudnia 2024 r. w siedzibie organu I instancji i wyjaśniła, że nie posiada dokumentu potwierdzającego, że jest właścicielem przedmiotowego lokalu. Wskazywała, że obecnie w Sądzie toczy się sprawa o podział mieszkania. Z informacji przedstawionej przez Zarząd Budynków Komunalnych w N. wynika, że najemcą ww. lokalu jest W. L. . Burmistrz Miasta N. postanowieniem z [...] grudnia 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wymeldowania W. L. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] [...] w N. . Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie może być wszczęte postępowanie administracyjne na wniosek D. L. , ponieważ nie można przypisać jej przymiotu strony. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła D. L. Wojewoda Mazowiecki nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy zauważał, że w sprawach meldunkowych oprócz osoby, której postępowanie dotyczy, przymiot strony przysługuje właścicielowi lub innemu podmiotowi dysponującemu tytułem prawnym do lokalu (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 1/11). Przywołał następnie treść przepisu art. 35 oraz art. 28 ust. 2b ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191), by w dalszej kolejności stwierdzić, że z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika; że jako najemca lokalu nr [...] przy ul. [...] [...] N. figuruje W. L. . W świetle powyższego, D. L. nie może zostać uznana za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymeldowania W. L. z pobytu stałego we wskazanym lokalu i na jej wniosek nie może zostać wszczęte postępowanie wyjaśniające w tej sprawie. W takim stanie rzeczy, w ocenie Wojewody Mazowieckiego, Burmistrz Miasta N. słusznie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wymeldowania W. L. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] [...] w N. z wniosku D. L. . Wymieniona nie legitymuje się bowiem żadnym tytułem prawnym do ww. lokalu. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że nie może odnieść się do kwestii podnoszonych w zażaleniu, ponieważ na obecnym etapie oceniał tylko zasadność odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W skardze na postanowienie Wojewody Mazowieckiego D. L. zarzuciła organowi II instancji, że wydał rozstrzygnięcie bez wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i pomimo braku jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do takiej decyzji. Organ nie uwzględnił w ogóle podnoszonych przez nią twierdzeń, wyjaśnień i wniosków w tej sprawie oraz faktów, że W. L. nie przebywa pod wskazanym adresem od długiego już czasu, a przebywa w innym miejscu. Nie dokonano przy tym wszechstronnego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem interesu faktycznego oraz prawnego skarżącej, gdzie już z samego wniosku wynika, że W. L. nie przebywa pod wskazanym adresem od wielu lat i gdzie indziej koncentruje się obecnie jego centrum życiowe, tj. we wsi D. [...], [...] Z. . W ocenie skarżącej, nie jest dopuszczalne odmówienie wszczęcia postępowania bez dokonania chociażby sprawdzenia podstawowych informacji w tej sprawie, a te byłyby możliwe po dokonaniu oględzin, mieszkania lub przesłuchania świadków w przedmiotowej sprawie. Odmowa wszczęcia postępowania na tym etapie sprawy jest zdecydowania przedwczesna i nieuzasadniona. Trudno w takiej sytuacji zaakceptować twierdzenie w zaskarżonym postanowieniu, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania i wymeldowania W. L. . W związku z powyższym skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez wszczęcie postępowania w sprawie wymeldowania ww. z pobytu stałego pod wskazanym wyżej adresem. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do organu I lub II instancji celem ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: \ W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcie to pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postepowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Materialnoprawną podstawą żądania skarżącej był art. 35 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W myśl art. 28 ust. 2 ww. ustawy obywatel polski dokonujący zameldowania na pobyt stały lub czasowy na piśmie utrwalonym w postaci papierowej przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu na formularzu zgłoszenia pobytu stałego lub formularzu zgłoszenia pobytu czasowego, oraz - do wglądu - dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego właściciela lub podmiotu. Przepis art. 35 ustawy o ewidencji ludności zawiera w swej hipotezie wskazanie, kto może skutecznie prawnie domagać się wymeldowania innej osoby. Jeżeli postępowanie nie jest prowadzone z urzędu, a na wniosek, to wniosek ów musi być złożony przez "właściciela lub podmiot wskazany w art. 28 ust. 2" ww. ustawy. Tym samym, stroną, której przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wymeldowanie może być wyłącznie właściciel lokalu lub podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być w szczególności umowa cywilnoprawna, odpis z księgi wieczystej albo wyciąg z działów I i II księgi wieczystej, decyzja administracyjna lub orzeczenie sądu (art. 28 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności). Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że osoba, która nie jest właścicielem lokalu, ani też innym podmiotem dysponującym tytułem prawnym do lokalu, nie może zainicjować postępowania w sprawie wymeldowania obywatela polskiego z danego lokalu. (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 września 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 374/21, CBOSA) Żaden przepis prawny nie definiuje, czym jest tytuł prawny do lokalu. W orzecznictwie wskazuje się, że tytułem prawnym do lokalu jest wynikające z prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego) lub z czynności prawnej, ustawy lub decyzji administracyjnej uprawnienie konkretnej osoby do korzystania z danego lokalu. – wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 15 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1653/22, CBOSA). Źródłem tytułu prawnego do lokalu mogą być przepisy prawa, ale także stosunek obligacyjny (zobowiązaniowy) np. umowa. Znajduje to potwierdzenie w wyroku Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt II CK 655/2004 (Monitor Prawniczy 2005/10 s. 479). W ocenie SN, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów przez lokatora należy rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności. Nie powinno ulegać wątpliwości, że chodzi tu o każdy tytuł do władania lokalem, w tym także taki, którego źródłem jest uprawnienie o charakterze obligacyjnym. Najważniejszym uprawnieniem do lokalu stanowiącym o legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wymeldowanie jest niewątpliwe prawo własności, normowane w art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Tytuł prawny do lokalu wynikać też może ze współwłasności w rozumieniu art. 195 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 206 k.c., każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Kolejnym tytułem do lokalu jest najem. Zgodnie z art. 659 § 1 k.c. przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Zgodnie z art. 691 § 1 i § 2 k.c. w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Osoby te wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. Zgodnie zaś z art. 6801 § 1 k.c. małżonkowie są najemcami lokalu bez względu na istniejące między nimi stosunki majątkowe, jeżeli nawiązanie stosunku najmu lokalu mającego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych założonej przez nich rodziny nastąpiło w czasie trwania małżeństwa. Najem może powstać również na podstawie przepisów szczególnych (np. art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego). Wreszcie, tytuł prawny do lokalu wynikać może z podnajmu w rozumieniu art. 668 § 1 k.c., dzierżawy (art. 693 § 1 k.c.), użyczenia (art. 710 k.c.), umowy o dożywocie (art. 908 § 1 k.c.), stosunku użytkowania (art. 252 k.c.), służebności mieszkania (art. 285 § 1 k.c.). Ponadto, tytuł prawny do lokalu wynikać może z ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, gdyż wówczas, kiedy prawo do mieszkania przysługuje jednemu małżonkowi, drugi małżonek jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb rodziny (art. 281 k.r.o.), z lokatorskiego lub własnościowego prawa do lokalu (art. 3 ust. 32 i art. 171 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych – Dz. U. z 2024 r. poz. 558). Z uwagi na powyższe – biorąc pod uwagę wynikający z akt sprawy stan faktyczny – Sąd stwierdza, że skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] [...] i słusznie organ I instancji (a następnie Wojewoda) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wymeldowania z tego adresu najemcę tego lokalu W. L. , na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Okoliczność zameldowania skarżącej pod tym adresem, czy nawet korzystania z części tego lokalu na warunkach ustalonych wyrokiem w sprawie o rozwód jest jednak stanem faktycznym, a nie prawnym i dlatego nie może z niego wynikać tytuł prawny do lokalu. Tym samym, organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, gdyż żądanie nie pochodziło od podmiotu określonego w art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Z uwagi na argumentację skargi Sąd wyjaśnia, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1375/21, CBOSA) Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że skarga nie dostarczyła wystarczających podstaw dla uchylenia zaskarżonego postanowienia, które Sąd uznał za zgodne z przepisami prawa i uzasadnione okolicznościami sprawy. W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.