VII SA/Wa 103/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 103/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2009r. Wojewoda [...] po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2006r. zmieniającej pozwolenie na budowę budynku usługowo - mieszkalnego (w parterze budynku piekarnia i sklep) na działkach o nr ew. gruntu [...] położonych w L. przy ul. K. wraz z wewnętrzną instalacją gazu w tym budynku, przyłącza kanalizacyjnego i energetycznego, kablowego, policznikowego na działkach o nr ew. gruntu [...], przyłącza gazowego na działkach o nr ew. gruntów [...], przyłącza wodociągowego na działce o nr ew. [...]oraz wjazdu na działkę z drogi powiatowej udzielone E. i L. K. decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. w następujący sposób: "w miejsce dotychczasowego projektu zagospodarowania działki zatwierdzam nowy projekt zagospodarowania działek o nr ew. gruntów [...] położonych w L. przy ul. K.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Po uzyskaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. pozwolenia na budowę budynku wraz z niezbędną infrastrukturą inwestorzy E. i L. K. wystąpili do Starosty L. o zmianę udzielonego im pozwolenia w zakresie projektu zagospodarowania działek nr ewid. [...] (objętych planowaną inwestycją) poprzez akceptację przekroczenia ustalonej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego linii zabudowy. Wnioskowane zmiany zostały zatwierdzone przez ww. organ decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Skutkiem interwencji J. M., Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2007r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność w/w decyzji w oparciu o art. 156§1 pkt. 2 kpa. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzja Starosty L. z dnia [...] maja 2006r. zezwala na wprowadzenie zmian niezgodnych z warunkami ustalonymi w Miejscowym Planie -1- Zagospodarowania Przestrzennego "L. - ul. K.", zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2003 r, w którym określono nieprzekraczalną linię zabudowy — 10 m, liczone od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy K. Usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż została wskazana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt I Prawa budowlanego, traktujący o zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W wyniku rozpoznania skargi L. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009r. uchylił decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] przypomniał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym postępowaniem, którego celem jest wyjaśnienie czy wydana przez organ decyzja nie jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156§1 kpa. Do naruszenia prawa w tym trybie dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7.04.2009r. w sprawie VII SA/Wa 84/09 stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 156§1 pkt. 2 kpa. Mając na uwadze treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowiącym, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie i bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, organ odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. J. M. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10.2009r. W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2009r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] w dnia [...].10.2009r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania, przywołał treść uzasadnienia wyroku WSA z Warszawie z dnia 7.04.2009r. i -2- stwierdził, iż mając na uwadze ocenę prawną zawartą w wyroku j.w. należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...].05.2006r. Dodatkowo wskazał, że z planu zagospodarowania działki o nr ew. [...] wynika, że zmiana zatwierdzona decyzją Starosty L. z dnia [...] maja 2006r. polega na ustanowieniu nowej linii zabudowy przedmiotowej inwestycji w odległości 9 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. K. Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Starostę L. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, nieprzekraczalna linia zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy K. wynosi 10 m. Tym samym decyzja z dnia [...].05.2006r. została wydana z naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając jednak na uwadze ocenę zawartą w wyroku z dnia 7.04.2009r. organ stwierdził, że powyższe uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa. J. M. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w nowym projekcie inwestor usytuował obiekt budowlany w odległości większej niż została wskazana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w którym to planie określono nieprzekraczalną linię zabudowy na 10 m liczonej od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. K. Wojewoda [...] a wcześniej Starosta L. nie ustosunkowali się do faktu, że inwestor w budynku piekarni i sklepu usytuował 3 kominy w ścianie szczytowej, która graniczy bezpośrednio z działką odwołującej się, a która to działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Przedmiotowe kominy znajdują się w pobliżu okien i wejścia do budynku mieszkalnego. Inwestor w planie budowlanym nie wskazał usytuowania kominów. Dodatkowo skarżąca podniosła, że nie uznano ją za stronę postępowania o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę i nie doręczono ani decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokumentów zgromadzonych w tym postępowaniu. -3- W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jak trafnie wskazały organy obu instancji, ma to, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009r. w sprawie VII SA/Wa 84/09 uchylił zaskarżoną wówczas decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie natomiast z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. I tak: w uzasadnieniu wyroku w sprawie VII SA/Wa 84/09 WSA zaznaczył, że Wojewoda [...] naruszył art. 6, 7, 77§1 kpa, gdyż ograniczył się jedynie do niejako automatycznego porównania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z decyzją Starosty L. z dnia [...].05.2006r. zmniejszającą linie zabudowy. Zupełnie organ nie wyjaśnił dlaczego uważa, że zmniejszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy o 1 m stanowi rażące naruszenie prawa określone w art. 156§1 pkt. 2 kpa. W ocenie Sądu w sprawie nie miał zastosowania art. 156§1 pkt. 2. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nawet ustalenie ewentualnej niezgodności zmiany dokonanej decyzją z dnia [...] maja 2006r. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie powoduje w żadnej mierze konieczności automatycznego stwierdzenia nieważności w/w decyzji i -4- naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z tej przyczyny, że linia zabudowy została przesunięta o jeden metr. Dodatkowo sąd wskazał, że konieczność dokonania zmiany w projektach zagospodarowania terenu spowodowana była nieprzewidzianymi okolicznościami, które uniemożliwiały bądź w znacznym stopniu utrudniały realizację inwestycji, czego organ nie wziął zupełnie pod uwagę. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że w świetle powyższej oceny sądu prawidłowo organy administracji ponownie rozpoznające sprawę odmówiły stwierdzenia nieważności kontrolowanej przez nich decyzji Starosty L. z dnia [...].05.2006r. Należy bowiem w tym miejscu przypomnieć, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (III ARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się pogląd, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r., IVSA 3763\03 Lex 156952). Podkreśla się przy tym, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 16 kpa, zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu co do tego, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, który nakazuje organowi architektoniczno -budowlanemu przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdzenie zgodności -5- projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego. W konsekwencji nie sposób uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzję z dnia [...].05.2006r. należy wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Nie może zatem prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji zarzut skargi odnoszący się do tego, że na skutek zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do wydania decyzji sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego poprzez zezwolenie na realizację inwestycji przekraczającej nieprzekraczalną linię zabudowy. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącej, że nie brała udziału w postępowaniu o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Pominięcie strony w postępowaniu może stanowić, - co najwyżej - podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że prawidłowo organy nadzoru oceniły, że kontrolowana decyzja Starosty L. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156§1 kpa. I wreszcie wskazać należy, że niniejsze postępowanie miało na celu zbadanie czy decyzja z dnia [...].05.2006r. nie jest dotknięta wadą skutkująca koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Jeżeli natomiast inwestorzy dokonali samowolnie (bez uprzedniego wydania decyzji w trybie art. 36a) innych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego np. co do umiejscowienia kominów w ścianie szczytowej budynku, to kwestia ta winna być przedmiotem kontroli przez organy nadzoru budowlanego. Nie mają one natomiast wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę (czy też jego zmianę). Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.