VII SA/Wa 1031/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2012 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia P. W., M. W., M. W. i M. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] odmawiające, na wniosek: P. W., M. W., M. W., M. M.-K. i M. K., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rewitalizacji Parku Miejskiego i przebudowie Placu [...] wraz z ulicą [...] oraz przebudowie budynku dawnej szkoły muzycznej na działkach o nr ewid.: [...] z obrębu: [...] w [...] - Etap [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 kpa. 2. W uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzki Nadzoru Budowlanego podał, że w związku z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...], Wojewoda [...] wezwał wnioskodawców o dostarczenie dowodu świadczącego o posiadaniu interesu prawnego oraz dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W odpowiedzi na wezwanie M. W. i M. W. wskazali, że "przepisów dających nam podstawy do występowania jako strona jest wiele. Przede wszystkim prawo budowlane chroniące nas przed hałasem wibracjami". Jednocześnie stwierdzili, że "w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego wydanej przez Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. jesteśmy stronami postępowania co oznacza, że realizowana inwestycja oddziałuje na naszą nieruchomość (działka [...] obr. [...]) i jest to wystarczająca przesłanka do prowadzenia postępowania". Z pism wnioskodawców wynika, że są oni właścicielami działek w [...] nr: [...] - P. W., [...] - M. W. i M. W., [...] i [...] - M. M.-K. i M. K.. Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku P. W., M. W., M. W., M. M. – K. i M. K. o stwierdzenie nieważności, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Zażalenie na postanowienie wnieśli P. W., M. W., M. W. i M. K.. 3. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji j podobnie jak w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania - mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym (J. Borkowski - Zmiana i uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnych, Warszawa 1967 r. s. 62 i 63).. Powołując się na art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazał, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony, ponieważ obszar oddziaływania kwestionowanej inwestycji zamyka się w obszarze, na którym został zaprojektowany omawiany obiekty i roboty budowlane tj. na działkach o nr ewid.: [...] z obrębu: [...] w [...]. Z projektu budowlanego wynika, że zabudowana działka o nr ewid. [...] z obrębu: [...] miasto [...] (współwłasność P. W.) graniczy bezpośrednio z częścią działek drogowych o nr ewid. [...] i [...], a także znajduje się w odległości ponad 10 m od granic spornej inwestycji zlokalizowanej na części działek drogowych o nr ewid. [...] (ul. [...]). Projektowana galeria (oznaczenie "[...]") - budynek dawnej szkoły muzycznej - znajduje się na działce o nr ewid. [...] w odległości ponad 29 m od ww. działki o nr ewid. [...]. Niezabudowana działka o nr ewid. [...] i zabudowana działka o nr ewid [...], których współwłaścicielem jest M. K. bezpośrednio graniczą z częścią omawianej inwestycji tj. z działką o nr ewid. [...] - Park Miejski, na której zaprojektowano boiska do koszykówki (oznaczenie "[...]"), korty ziemne do gry w tenisa (oznaczenie "[...]"), korty ziemne do gry w tenisa dla dzieci (oznaczenie "[...]") oraz budynki zaplecza sanitarno-szatniowego i technicznego kortów tenisowych (oznaczenie "[...]"). Zaś działka o nr ewid. [...] będąca współwłasnością M. W. i M. W., bezpośrednio graniczy z ww. działką o nr ewid. [...] - Park Miejski), na której zaprojektowano korty ziemne do gry w tenisa dla dzieci (oznaczenie "[...]") oraz z częścią działki wodnej o nr ewid. [...] [...]. W odległości ponad 5 m od granic z ww. działką o nr ewid. [...] zaprojektowano plac zabaw dla dzieci starszych (oznaczenie "[...]") oraz plac zabaw dla dzieci młodszych (oznaczenie "[...]") - odległości ponad 15 m. Dodatkowo organ wskazał, że kwestionowana inwestycja nie ogranicza sposobu zagospodarowania nieruchomości wnioskodawców, a w szczególności nie pozbawia nieruchomości wnioskodawców dostępu do drogi publicznej i światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności oraz nie zanieczyszcza powietrza, wody i gleby, nie emituje ponadnormatywnych uciążliwości, uciążliwość inwestycji zamyka się w jej granicach. Jednocześnie organ wyjaśnił, że fakt uznania podmiotu za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji celu publicznego nie implikuje obowiązku uznania tego samego podmiotu za stronę w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ w tym ostatnim postępowaniu krąg stron ograniczony jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tak więc fakt, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji celu publicznego spornej inwestycji części wnioskującym przyznano status strony w żaden sposób nie przesądza o takim uprawnieniu w postępowaniu o wydanie decyzji pozwolenia na budowę dla tej samej inwestycji. Tym samym nieuprawnione jest wywodzenie przez M. W. i M. W. przymiotu strony w niniejszej sprawie z faktu bycia stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego kwestionowanej inwestycji. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli P. W., M. W., M. W., M. M. K. i M. K.; zarzucając wydanie postanowienia z naruszeniem art. 6, 7, 8, 9, 10, 75, 80, 81 i 107 § 3 kpa - - domagali się uchylenia postanowień organów obu instancji. Skarżący podnieśli, że wykazali poprzez swoje oświadczenia, że są właścicielami działek w otoczeniu obiektu budowlanego, co daje im przymiot stron wg art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz wskazali jako przepisy prawne dające im prawo podmiotowe ujęte w normę art. 28 kpa - art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53, art. 54 pkt 2d, art. 55 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 Prawa Budowlanego, rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustawę o ochronie środowiska, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i o udostępnianiu informacji o środowisku z 2008 r., ustawę o drogach publicznych, oraz ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawę o gospodarce nieruchomościami, o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawę prawo wodne, prawo geologiczne. W skardze podniesiono również szereg zarzutów w stosunku do decyzji Starosty [...]. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. 3. Skarga M. W., M. W., M. M. K. i M. K. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2013 r., k. 48 akt sprawy. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiające, na wniosek: P. W., M. W., M. W., M. M K. i M. K., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rewitalizacji Parku Miejskiego i przebudowie Placu [...] wraz z ulicą [...] oraz przebudowie budynku dawnej szkoły muzycznej na działkach szczegółowo wymienionych w zaskarżonym postanowieniu. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 3.1. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. 3.2. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem P. W., M. W., M. W., M. M. K. i M. K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. uzupełnionym pismami z dnia [...] i [...] czerwca 2012 r. do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rewitalizacji Parku Miejskiego i przebudowie Placu [...] wraz z ulicą [...] oraz przebudowie budynku dawnej szkoły muzycznej w [...]. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 2011 r., czyli w dniu wydania decyzji przez Starostę [...], stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. II OSK 338/10 stwierdził, że nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Zdaniem Sądu, takie skutki funkcjonowania inwestycji jak kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi publicznej – nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko bowiem osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla danego obiektu. Zdaniem Sądu, nie można skutecznie wywodzić przymiotu strony w niniejszym postępowaniu jedynie z powodu sąsiedztwa spornej inwestycji, która może powodować hałas, wibracje czy inne uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. 3.3. Wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rewitalizacji Parku Miejskiego i przebudowie Placu [...] wraz z ulicą [...] oraz przebudowie budynku dawnej szkoły muzycznej. Jak słusznie uznał organ, ze zgromadzonego sprawie materiału dowodowego wynika, że obszar oddziaływania kwestionowanej inwestycji zamyka się w obszarze, w którym została zlokalizowana inwestycja, a z analizy projektu budowlanego nie wynika natomiast, aby kwestionowana inwestycja ograniczała w jakikolwiek sposób możliwość zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 2010 r. II OSK 1572/09 stwierdził, że to na pomiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialnoprawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Podkreślić więc należy, że wnioskodawca nie wykazał, pomimo stosownego wezwania przez organ, przysługującego mu interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Sad podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący P. W. nie posiada przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. 3.4. Dodatkowo wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydania decyzji celu publicznego jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, innym od postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, prowadzonym przez inny organ i na podstawie innych przepisów prawnych. Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji celu publicznego nie oznacza automatycznego przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem w tym postępowaniu przymiot strony determinuje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. IV. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w szczególności wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.