VII SA/Wa 1032/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi J. S. i Ł. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak: . w przedmiocie nakazu rozbiórki zjazdu skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wszczętej z urzędu sprawy samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...] Z. w m. D. - strona prawa, na działkę nr geod. [...], nakazał J. S. i Ł. S. rozbiórkę ww. zjazdu wraz z rurą PCV o średnicy 200 mm. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu [...] kwietnia 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w stosunku do zjazdu zlokalizowanego po stronie prawej drogi krajowej nr [...] Z. w m. D., prowadzącego na działkę nr ewid. [...] (wydzielonej z działki nr ewid. [...]) należącą do J. S. i Ł. S.. W trakcie wizji przeprowadzonej w dniu 11 maja 2012 r. pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdzili, że zjazd prowadzący na działkę nr [...] zlokalizowany w kilometrażu 173+538 ma szerokość 5,10 m, długość 5,70 m i został wykonany jako budowla ziemna z piasku i ziemi roślinnej, z pochyleniem podłużnym zjazdu w kierunku od drogi krajowej nr [...] z umieszczeniem w korpusie zjazdu rury PCV o średnicy Φ 200 mm. Organ wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego (raport definiowany: zjazdy, zamieszczony w banku danych drogowych, oraz opracowanie projektowe organizacji ruchu na drodze krajowej nr [...] - dokumenty należące do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]) wynika, że w rejonie działki nr ewid. [...] (po podziale [...]) istnieje jeden zjazd o uregulowanym stanie prawnym. Jest to zjazd zlokalizowany w kilometrze 173+483, który zapewnia obsługę komunikacyjną całej działki nr ewid. [...], zarówno przed i po podziale nieruchomości. Zarządca drogi krajowej nr [...] powyższe stanowisko zawarł w swoich postanowieniach dotyczących uzgodnienia warunków zabudowy pod kątem obsługi komunikacyjnej dla zamierzeń inwestycyjnych polegających na budowie budynków w różnych częściach działki nr ewid. [...] (postanowienie z dnia [...].01.2010 r., [...].02.2010 r., [...].02.2010 r., [...].04.2010 r., [...].04.2010 r., [...].11.2011 r.). Dalej, organ podniósł, iż inwestorzy zrealizowanego w warunkach samowoli zjazdu w uzupełnieniach z dnia 12 lutego 2010 r. do wniosków z dnia 16 grudnia 2009 r. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla części działki nr ewid. [...] i [...] zrezygnowali z budowy zjazdów z drogi krajowej nr [...] bezpośrednio na zainwestowane części działki [...], przystając na obsługę komunikacyjną nieruchomości istniejącym zjazdem na działkę nr ewid. [...] (zjazd w km 173+483). Organ wywiódł, że powyższe wskazuje jednoznacznie, iż zjazd wykonany w km 173+538 drogi krajowej nr [...], zlokalizowany po stronie prawej, na działkę o nr ewid. [...] powstał w warunkach samowoli budowlanej, bez wiedzy zarządcy drogi i bez posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanej, wobec czego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy samowolnie wybudowanym zjeździe z drogi krajowej oraz nakazał J. S. i Ł. S. dostarczyć do dnia 30 grudnia 2012 r.: 1) ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną przez Wójta Gminy [...], 2) cztery egzemplarze projektu zjazdu z drogi krajowej nr [...] Z. w m. D. po stronie prawej, na działkę nr geod. [...],[...]) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, iż w wyznaczonym terminie J. S. i Ł. S. nie złożyli żądanych dokumentów, w związku z powyższym zobowiązany był do nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego zjazdu. Powyższe wynikało z regulacji zawartej w art. 48 ust. 4 Prawa budowanego, w której ustawodawca określił, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zjazd jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a uszczegółowienie tego pojęcia znajduje się w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2013, r. poz. 260). Podał, że w ustawie Prawo budowlane wprowadzono zasadę, że wykonywanie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1) z wyjątkami określonymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu potwierdza ustawa o drogach publicznych (art. 29 ust. 3 pkt 1). Nie ulega zatem wątpliwości, że każdy zjazd należy zaliczyć do obiektów budowlanych, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ podniósł, iż z akt przedmiotowej sprawy, w tym z protokołu kontroli z dnia 11 maja 2012 r. wynika, że zjazd prowadzący na działkę nr geod. [...] (powstałą w wyniku podziału działki nr geod. [...]), zlokalizowany w kilometrze 173+538 drogi krajowej nr [...] wykonany został bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe zaś skutkowało koniecznością przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów zawartych w art. 48 Prawa budowlanego. Organ zaznaczył przy tym, że budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie podlega bezwzględnej rozbiórce, a jedynie w przypadku gdy legalizacja nie będzie możliwa. Zasadą bowiem jest, że organ prowadzi postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Dodał, że legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora, zaś przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określa obowiązki, których spełnienie przez inwestora ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej ma ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestorzy pomimo umożliwienia im przez ustawodawcę legalizacji samowolnie wykonanego zjazdu z drogi publicznej nie skorzystali z niej, nie przedłożyli bowiem wymaganej dokumentacji, wynikającej z postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż organ wojewódzki zasadnie nakazał rozbiórkę przedmiotowego zjazdu. Odnosząc się zaś do zarzutu J. S., że inwestorem spornego zjazdu była GDDKiA Oddział w [...], organ podniósł, iż nie znajduje on potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jak bowiem słusznie zauważył sam skarżący, zarówno GDDKiA Oddział w [...] oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalili, że w rejonie działki nr geod. [...] (po podziale działki [...]) istnieje jeden zjazd o uregulowanym stanie prawnym. Ponadto organ zaznaczył, iż z pisma D. i Ł. S.z dnia [...] lutego 2010 r. wynika, że ubiegając się o wydanie warunków zabudowy dla części działki nr geod. [...], położonej w m. D., w zakresie obsługi komunikacyjnej, działka nr geod. [...] posiadała jeden zjazd z drogi krajowej nr [...], natomiast w przypadku podziału ww. działki miały zostać ustanowione służebności przejazdu w ten sposób, by cały teren działki nr geod. [...] obsługiwany był istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...]. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J.S. oraz Ł. S., wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy zakwestionowany zjazd nie został wybudowany jako samowola budowlana przez właścicieli działek sąsiednich, a istniał już wiele lat wcześniej; 2) naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w związku z ustaleniem, że obiekt spełnia warunki procedury legalizacyjnej i wezwaniem do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji budowlanej, skoro [...] lutego 2010 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wydała postanowienie znak: [...], odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy pod kątem obsługi komunikacyjnej, z uwagi na wymóg ograniczenia liczby i częstotliwości zjazdów na drodze klasy G; 3) naruszenie art. 32 Konstytucji RP, poprzez wydanie nakazu rozbiórki jedynego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek skarżących, mimo iż każda nieruchomość powinna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej; 4) naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego na okoliczność istnienia zjazdu z drogi krajowej nr [...] w kilometrażu 173+538 w miejscowości D. od kilkudziesięciu już lat; 5) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., na skutek braku precyzyjnie sformułowanego rozstrzygnięcia, które nakładałoby na skarżących określony obowiązek do zrealizowania w ustalonym czasie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że w latach 2002-2003 prowadzona była przebudowa drogi krajowej nr [...] Ł. w miejscowości D. w zakresie poszerzenia jezdni i wykonania dodatkowych pasów ruchu do skrętu w lewo i prawo, wykonania zjazdów i wyjazdów z działki nr .. oraz zmiana lokalizacji przystanku PKS i wybudowanie chodników dla pieszych łączących zatoki autobusowe. Skarżący wskazał, iż w dniu 15 marca 2001 r. złożył pismo do Wójta Gminy w [...] zatytułowane "Zastrzeżenie", w którym to podniósł między innymi zarzut absurdalności przeniesienia przystanku autobusowego na wysokość działki nr [...], której był współwłaścicielem oraz protestował przeciwko utworzeniu pasa do skrętu w lewo i dobudowanie pasa do skrętu w prawo na działkę o nr [...] w miejscowości D. Zaznaczył, iż podnosił zarzut braku możliwości skręcania na swoją posesję od strony zabudowań gospodarczych. Świadczyło to, o istnieniu już w 2001 r. kilku zjazdów na działkę o nr [...]. Strona skarżąca zarzuciła organowi, iż ten uchylił się od przesłuchania świadków, sąsiadów, czy sprawdzenia starszych map sprzed 2003 r. Ponadto stwierdziła, iż w jej ocenie, uprzednie istnienie zjazdu w miejscu zjazdu podlegającego rozbiórce świadczyłoby o jego przebudowie a nie budowie i mogło mieć wpływ na zakres nałożonego obowiązku. Wskazała także, że podczas wspomnianej przebudowy drogi krajowej nr [...] oraz chodnika dla pieszych zostały wyremontowane wszystkie zjazdy na całej długości przebudowywanej drogi. Na działkę o nr ewid. [...] zostały wyremontowane trzy zjazdy w miejscach, w których były od zawsze. Tylko jeden zjazd został utwardzony i zbudowany prawidłowo. Pozostałe dwa, prowadzące do części działki, na której były uprawy rolne, zostały wykonane bardzo niedbale, urągając wszelkim zasadom budowlanym. Skarżący podnieśli także, że działka o nr ewidencyjnym [...] została podzielona na działki [...] na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny w dniu [...] sierpnia 2010 r., sygn. akt [...]. Do czasu wydania owego postanowienia, na działce o nr ewidencyjnym [...] było wydzielone siedlisko, gdzie znajdował się dom mieszkalny i budynki gospodarcze, które były odgrodzone od ziemi uprawnej płotem. Pozostała część powyższej działki podzielona była na dwie części. Do każdej z tych części prowadził oddzielny zjazd z drogi krajowej nr [...], ze względu na różnorodny charakter upraw. W ocenie strony, na uwagę zasługuje również fakt, że w piśmie z dnia 20 czerwca 2012 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że istniały co najmniej dwa zjazdy na działkę nr [...]: "Zgodnie z posiadanymi w tut. Organie dokumentami, na działkę nr [...] (przed podziałem) w części zabudowanej był wykonany jeden zjazd za pośrednictwem którego możliwy jest dojazd do zabudowań, zaś działka rolna była obsługiwana drugim zjazdem oddalonym o około 40 metrów od pierwszego". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję [...].Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., wydaną w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazującą J. S. i Ł. S. rozbiórkę zjazdu wraz z rurą PCV o średnicy 200 mm z drogi krajowej nr [...] Z. w m. D. – strona prawa, na działkę nr geod. [...]. Jak wynika z akt sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] kwietnia 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w stosunku do zjazdu zlokalizowanego po stronie prawej drogi krajowej nr [...] Z. w m. D., prowadzącego na działkę nr ewid. [...] (wydzielonej z działki nr ewid. [...]) należącą do J. S. i Ł. S. Zauważyć należy, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zjazdu. W szczególności słowniczek pojęć używany w Prawie budowlanym zawarty w art. 3 nie zawiera definicji pojęcia "zjazd". Wymienia je tylko załącznik do ustawy Prawo budowlane określający kategorie obiektów budowlanych rozróżniające je na potrzeby wymierzania opłaty legalizacyjnej. W załączniku tym, określającym kategorie obiektów budowlanych dla celu wymierzenia opłaty legalizacyjnej wymienia się obiekty budowlane kategorii IV, to jest "elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony i rampy". Według takiego zapisu zjazd jest elementem drogi publicznej. Takie definiowanie zjazdu może dotyczyć jednak wyłącznie określeniu kategorii obiektów budowlanych w procesie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Przemawia za tym też systematyka ustawy Prawo budowlane. Natomiast dla innych rozstrzygnięć podejmowanych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego wiążąca będzie definicja zjazdu powołana wyżej, a zawarta w ustawie o drogach publicznych. W myśl bowiem art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych. Jeżeli zatem ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zawiera definicję zjazdu, a ustawa z dnia 7 lipca Prawo budowlane definiuje zjazd tylko dla celów opłaty legalizacyjnej, to należy posługiwać się definicją zjazdu zawartą w ustawie o drogach publicznych. Zjazd jest więc budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a uszczegółowienie tego pojęcia znajduje się w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Op 43/09). Jako że zjazd jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego na jego pobudowanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W ustawie Prawo budowlane wprowadzono zasadę, że wykonywanie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) z wyjątkami określonymi w art. 29 – 31 Prawa budowlanego. Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu potwierdza art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym m.in. w zezwoleniu na lokalizację zjazdu zamieszcza się pouczenie o obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę. W rozpatrywanym przypadku, jak ustaliły organy, przedmiotowy zjazd został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze zgromadzonego materiału dowodowego (raport definiowany: zjazdy, zamieszczony w banku danych drogowych, oraz opracowanie projektowe organizacji ruchu na drodze krajowej nr [...] data opracowania listopada 2010 r.) - dokumenty należące do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]) wynika, że w rejonie działki nr ewid. [...] (po podziale [...]) istnieje jeden zjazd o uregulowanym stanie prawnym. Jest to zjazd zlokalizowany w kilometrze 173+483, który zapewnia obsługę komunikacyjną całej działki nr ewid. [...], zarówno przed i po podziale nieruchomości. Ponadto, z pisma D. i Ł. S. z dnia 12 lutego 2010 r. wynika, że ubiegając się o wydanie warunków zabudowy dla części działki nr geod. [...], położonej w m. D., w zakresie obsługi komunikacyjnej, działka nr geod. [...] posiadała jeden zjazd z drogi krajowej nr [...], natomiast w przypadku podziału ww. działki miały zostać ustanowione służebności przejazdu w ten sposób, by cały teren działki nr geod. [...] obsługiwany był istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...]. Potwierdzeniem istnienia jednego legalnego zjazdu zlokalizowanego w km 173+483 strona prawa, są także stanowiska zarządcy drogi nr [...] – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zawarte w postanowieniach (m.in. z dnia [...] stycznia 2010 r., [...] lutego 2010 r., [...] lutego 2010 r., [...] listopada 2011 r.) dotyczących uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pod katem obsługi zamierzeń inwestycyjnych polegających na budowie budynków w różnych częściach działki nr ew. [...](przed podziałem jak i po podziale). Z powyższego wynika, iż istniał jeden zjazd o uregulowanym stanie prawnym, który miał zapewniać komunikację z działką [...] (przed podziałem jak i po). Okoliczność, że istniało więcej zjazdów wcale nie oznacza, że wszystkie były pobudowane leganie, nie potwierdza tego materiał dowody zgromadzony w sprawie. Ponadto, strony nie występowałby do zarządcy drogi o uzgodnienie warunków zabudowy pod względem komunikacyjnym (wskazane wyżej postanowienia). Na uwagę zasługuje również pismo [...].Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] (powołane również przez skarżących w skardze), w którym zawarte jest stwierdzenie, że "wszystkie inne zjazdy znajdujące się na mapie sporządzonej do celów projektowych i aktualnej na dzień 14 czerwca 2010 r. zostały zinwentaryzowane przez geodetę bez dokonania analizy ich powstania i odzwierciedlały jedynie stan istniejący tego obszaru, a nie legalizację powstałych zjazdów". Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W obecnie obowiązującym stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) ustawodawca uzależnił nałożenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na mocy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego od wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy i od wyniku tego postępowania. Chodzi bowiem o stworzenie inwestorom czy właścicielom wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego warunków do legalizacji obiektu, co jest uprawnieniem tych osób, gdy organ nadzoru budowlanego wstępnie ustali, że istnieją warunki do takiej legalizacji. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2016/11). Przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określa obowiązki, których spełnienie przez inwestora ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej ma ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tym celu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robot budowlanych przy samowolnie wybudowanym zjeździe z drogi krajowej oraz nakazał J.S. i Ł. S. dostarczyć do dnia 30 grudnia 2012 r.: 1) ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną przez Wójta Gminy [...], 2) cztery egzemplarze projektu zjazdu z drogi krajowej nr [...] Z. w m. D. po stronie prawej, na działkę nr geod. [...], [...]) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zobowiązani, pomimo umożliwienia im przez ustawodawcę legalizacji samowolnie wykonanego zjazdu z drogi publicznej nie skorzystali z niej, nie przedłożyli bowiem wymaganych dokumentów. Wobec powyższego obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było orzec o nakazie rozbiórki przedmiotowego zjazdu. Organ zobligowany był dyspozycją art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tj. wydaje się w drodze decyzji nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, przedmiotowy nakaz zasadnie został nałożony na J. S. i Ł. S., albowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby inwestorem spornego zjazdu był zarządca drogi – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Odnosząc się do zarzutów skargi, odnośnie naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez zobowiązanie do złożenia stosownych dokumentów, skoro [...] lutego 2010 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wydała postanowienie znak: [...], odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy pod kątem obsługi komunikacyjnej, z uwagi na wymóg ograniczenia liczby i częstotliwości zjazdów na drodze klasy G, wskazać należy, iż dokument ten został sporządzony na potrzeby innego postępowania i przy ocenie możliwości legalizacji przedmiotowego zjazdu, nie stanowi on materiału dowodowego. Ponadto, jak już wyżej wskazano, legalizacja jest uprawnieniem podmiotu, a więc może on przystąpić do działań prowadzących do legalizacji (wykonać postanowienie) lub z nich zrezygnować, a nie obowiązkiem. W zależności od wybranego rozwiązania albo dochodzi do legalizacji samowolnych robót w przypadku spełnienia wszystkich wymogów, albo organy nakazują rozbiórkę. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 32 Konstytucji RP, poprzez wydanie nakazu rozbiórki jedynego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek skarżących, mimo iż każda nieruchomość powinna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Należy zgodzić się z powyższym twierdzeniem, że każda nieruchomość powinna mieć dostęp do drogi publicznej, jednakże nie oznacza to, że dostęp ten musi być bezpośredni. Pojęcie dostępu do drogi publicznej zdefiniowane jest w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), w świetle którego, dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Anologicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - "jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem" (art. 93 ust. 3 ustawy). W ocenie Sądu, organy przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., uzasadnienie zaś rozstrzygnięć spełnia wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Obowiązek nałożony decyzją został precyzyjnie określony, ponadto wbrew twierdzeniom skargi, organ nadzoru budowlanego nie miał obowiązku zakreślenia terminu wykonania rozbiórki. Określenie terminu nie znajduje bowiem podstawy w art. 48 Prawa budowlanego, zaś jego oznaczenie powodowałoby, że decyzja dotknięta zostałaby rażącym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. Obowiązek rozbiórki wydany na podstawie art. 48 Prawa budowlanego podlega wykonaniu z dniem, gdy decyzja stała się ostateczna. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.