VII SA/Wa 1033/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach [...] oraz [...] października 2015r. upoważniony przedstawiciel Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m. [...] przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, rozpoznania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej oraz rozpoznawania innych miejscowych zagrożeń w budynku nr [...] mieszczącym się przy ul. [...] w [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że przedmiotowy budynek zaklasyfikowany jest jako budynek użyteczności publicznej zawierający 4 kondygnacje nadziemne i częściowe podpiwniczenie. Budynek jest zakwalifikowany jako budynek średnio-wysoki (SW). Budynek wykorzystywany jest jako obiekt użyteczności publicznej: na I piętrze znajduje się Szkoła Podstawowa Nr [...], na II i III piętrze znajduje się Gimnazjum Niepubliczne Nr [...] z Oddziałami Dwujęzycznymi i Liceum Ogólnokształcące Niepubliczne Nr [...], na parterze znajduje się punkt przedszkolny. Mając na uwadze sposób użytkowania stwierdzono, że budynek zakwalifikowany jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL III. Cały budynek stanowi jedną strefę pożarową. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej wyżej wymienionego obiektu w postaci braku oznakowania miejsca lokalizacji przeciwpożarowego wyłącznika prądu oraz braku oznakowania drogi wewnętrznej, która stanowi drogę pożarową do przedmiotowego budynku. W związku z ustalonymi, jak opisano powyżej, nieprawidłowościami w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej m. [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., znak [...], na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013r. poz. 1340 ze zm.), nakazał Miastu [...] wykonanie w budynku nr [...] mieszczącemu się przy ul. [...] w [...] obowiązku w postaci: 1. oznakowania miejsca lokalizacji przeciwpożarowego wyłącznika prądu znakiem bezpieczeństwa zgodnym z Polskimi Normami, w terminie do dnia 28 lutego 2016r., 2. oznakowania drogi pożarowej znakami bezpieczeństwa zgodnymi z Polskimi Normami, w terminie do dnia 28 lutego 2016r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, w wyniku rozpoznania odwołania Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. [...] podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), decyzją z dnia [...] lutego 2016r., znak [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na § 4 ust. 2 pkt 4 lit. b) i j) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719 ze zm.) oraz 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. 2009r., Nr 178, poz. 1380 ze zm.) wskazał, że bezspornie za nałożeniem wyżej wymienionego obowiązku przemawia ważny interes publiczny, a takim interesem jest bez wątpienia ochrona życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia przed niebezpieczeństwem pożaru. To na właścicielu budynku obiektu budowlanego lub terenu - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - ciąży obowiązek realizacji wymogów ochrony przeciwpożarowej, co polega m.in. na zapewnieniu osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji. Ponadto obowiązek nałożony decyzją ma na celu zapewnienie szybkiego dotarcia służb ratowniczych do budynku w przypadku pożaru (oznakowanie drogi). Jednocześnie zaznaczyć należy, że pozostawienie drogi pożarowej w dotychczasowym stanie jak również brak oznakowania lokalizacji przeciwpożarowego wyłącznika prądu byłoby równoznaczne z opóźnieniem podjęcia skutecznych działań ratowniczo-gaśniczych, stanowiąc zarazem zagrożenie dla życia i zdrowia osób przebywających w przedmiotowym budynku oraz ich mienia. Odnośnie podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie spornego obowiązku organ II instancji wyjaśnił, że z treści umowy najmu nie wynika jednoznacznie, że najemca przejmuje w całości odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W odniesieniu zaś do przejęcia tych obowiązków wymagane byłoby wskazanie w umowie konkretnych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej w sposób niebudzący wątpliwości. Zdaniem organu strony nie określiły w sposób jasny i niebudzący wątpliwości podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie spornego obowiązku. Ponadto, już na etapie pierwszych czynności kontrolno - rozpoznawczych strony nie podjęły działań celem sprecyzowania na kim ciąży obowiązek - mogły to zrobić poprzez sporządzenie aneksu do umowy lub też wprowadzeniu stosownego zapisu do kolejnej umowy najmu. Ogólny obowiązek przestrzegania przepisów pożarowych wynika z treści każdej umowy tj. [...] z dnia [...] grudnia 2014r. (§ 4 pkt 9), [...] z dnia [...] września 2000r. (§ 7 ust. 1), [...] z dnia [...] grudnia 2014r. (§ 4 pkt 9), [...] z dnia [...] września 2000r. (§ 7 ust. 1). Treść poszczególnych zapisów przywołanych umów cywilnoprawnych zawartych pomiędzy Miastem [...]- Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] m. [...] z siedzibą w [...] a Polskim Stowarzyszeniem Promocji Oświatowych, nie nakłada na Polskie Stowarzyszenie Promocji Oświatowych, poza przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych, dodatkowych szczegółowych obowiązków. Tymczasem właśnie te dodatkowe obowiązki dotyczą w szczególności występowania w wynajmowanym obiekcie warunków stwarzających zagrożenia dla życia ludzi oraz bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania pożaru - wiązane są w części swojego zakresu z koniecznością ingerencji w materię budowlaną jak również swoim zakresem obejmują realizacje prac konserwacyjnych (bądź naprawczych) instalacji, urządzeń technicznych i przeciwpożarowych. W związku z ww. argumentacją organ uznał, że podmiotem właściwym do realizacji obowiązków wskazanych w zaskarżonej decyzji jest Miasto [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] m. [...] z siedzibą w [...] będące właścicielem obiektu i posiadające zakres władania, umożliwiający ich realizację. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosło Miasto [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] m. [...] domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 4 ust. 1 a ustawy o ochronie przeciwpożarowej i nie nałożenie obowiązków wynikających z decyzji na najemców budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] - Polskie Stowarzyszenie Promocji Oświatowych Oddział I oraz Katolickiej Szkole Podstawowej nr [...] Stowarzyszenia Przyjaciół Szkół Katolickich; - art 7 k.p.a., poprzez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie sprawy. Skarżące Miasto podniosło, że jest właścicielem objętego nakazem budynku nr [...] przy ul. [...] w [...]. Na podstawie umowy najmu najemcą obiektu są: Polskie Stowarzyszenie Promocji Oświatowych Oddział I - parter i 2 piętro oraz Katolicka Szkoła Podstawowa nr [...] Stowarzyszenia Przyjaciół Szkół Katolickich, I piętro budynku. Katolicka Szkoła Podstawowa nr [...] pismem z dnia [...] stycznia 2016r. poinformowała, że realizuje wskazane nakazy wydane przez Państwową Straż Pożarną w sposób niezakłócający bieżącej pracy szkoły, a także że jest w stanie partycypować w kosztach wraz z wynajmującym. Zarząd Polskiego Stowarzyszenia Promocji Oświatowych Oddział I pismem z dnia [...] stycznia 2016r., poinformował że zapoznał się z treścią decyzji i zobowiązał się do wykonania nakazów. Skarżące Miasto powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1829/09, - w sytuacji, w której właściciel nie włada budynkiem lub terenem odpowiedzialność, o której mowa w art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r., o ochronie przeciwpożarowej (tj. Dz.U. z 2002r., nr 147,poz. 1229 ze zm.) przechodzi na zarządcę użytkownika a także na podmiot faktycznie władający obiektem lub terenem. Powyższa regulacja wprowadzona została celem zapewnienia skutecznej ochrony przeciwpożarowej. Zdaniem skarżącego, organ nie przeprowadził postępowania w sposób, który doprowadziłby do właściwego wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. w związku z brakiem właściwego jej rozpoznania i uzasadnienia w zakresie określenia adresata decyzji. Sąd kontrolował decyzję, którą organ drugiej instancji utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji nakładające na skarżące Miasto – właściciela budynku, obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej szczegółowo w decyzji opisane. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji skierowanie jej do właściciela budynku, a nie do faktycznie władającego nim najemcy wynikało z dokonanej przez organ wykładni art. 4 ust 1 a ustawy o ochronie przeciwpożarowej i związanego z tym ustalenia, że umowa miedzy właścicielem i najemcą nie zawiera jednoznacznego określenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie przedmiotowego obowiązku. Nie kwestionując zakresu nałożonych obowiązków, skarżące Miasto [...] podniosło, że zaskarżona decyzja błędnie określa jej adresata. Należy wskazać, że godnie z art. 4 ust 1 o ochrona przeciwpożarowa w brzmieniu na datę wydania zaskarżonej decyzji (na datę wydawania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2016 r., poz. 191) właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany: 1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych; 2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice; 3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie; 4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji, 5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej; 6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi; 7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Art. 4 ust 1 a ww. ustawy stanowi zaś, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. W ocenie Sądu, organ określił adresata decyzji - właściciela budynku nie władającego nim, a pominął najemcę we władaniu, którego budynek pozostaje - bez prawidłowej analizy zakresu nałożonego obowiązku skierowanego do tego adresata. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w sytuacji, w której właściciel budynku nie włada nim, odpowiedzialność, o której mowa w art. 4 ust 1 a wyżej wymienionej ustawy przechodzi na zarządcę, użytkownika, a także na podmiot faktycznie władający obiektem. Taka regulacja służy zapewnieniu skutecznej ochrony przeciwpożarowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1829/09). Należy jednak mieć na uwadze i to, że podmiotom wymienionym w art. 4 ust. 1a ustawy z 1991r. o ochronie przeciwpożarowej można przypisać odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej tylko w zakresie, o jakim mowa w jej art. 4 ust. 1 ustawy (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/13). Rozpoznając sprawę ponownie organ oceni czy nałożone obowiązki powinny być skierowane do wszystkich podmiotów, które faktycznie w różnym zakresie mają możliwości realizacji nałożonych obowiązków, a więc może być to jednocześnie zarówno właściciel obiektu, jak i jego użytkownik – najemca czy też najemcy. Organ zważy, że środki stosowane przez organy Straży Pożarnej wobec podmiotów z art. 4 ust. 1 i 1a mają mieć przede wszystkim na celu "realizację", a więc wykonanie, spełnienie nałożonych obowiązków i zapewnienie ochrony przeciwpożarowej zgodnie z odpowiednimi przepisami. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).