VII SA/Wa 1034/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skarg J. G. i M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala Starosta [...], po wznowieniu postępowania na wniosek M. G. i H. G., decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. D. i B. D. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących zmianę sposobu użytkowania budynku po Kolumnie Transportu Sanitarnego na terenie działek nr ew. [...] położonych w [...], przy ul. [...], na centrum rehabilitacji. W dniu 24 lutego 2012 r. inwestor – K. D. wniósł o stwierdzenie nieważności, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., postanowienia z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] wznawiającego postępowanie i powyższej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...]. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...]z dnia 4 lipca 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania K. D., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na błędne ustalenie stron postępowania. Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przeprowadzeniu postępowania z udziałem wszystkich stron - decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], ponownie stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że postępowanie wznowieniowe prowadzone było na wniosek stron postępowania – H. G. i M. G. właścicieli działki nr [...]bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą inwestycją nr [...]. Ponadto, zachowany został termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania wynikający z art. 148 § 1 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się wyjaśnienie inwestora z dnia 13 czerwca 2005 r., w którym potwierdził, że na dzień wydania decyzji pozwolenia na budowę nie posiadał tytułu prawnego do działki nr [...] (obecnie po podziale działka nr [...]), zatem nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymaganego w świetle art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym decyzja pozwolenia na budowę została wydana w oparciu o niezgodne z prawdą oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tych okolicznościach zachodziła przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., zatem organ winien był uchylić decyzję dotychczasową o pozwoleniu na budowę, a następnie orzec o istocie sprawy. Tymczasem, organ pierwszej instancji wydał decyzję w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną art. 163 k.p.a., zamiast zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić dotychczasową decyzję pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., a następnie na podstawie nowych dowodów zgromadzonych w toku postępowania wznowieniowego orzec merytorycznie bądź o udzieleniu pozwolenia na budowę, bądź o odmowie jego udzielenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania K. D., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na specyfikę nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego: podał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z wad nieważnościowych, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest rażące naruszenie prawa - wada kwalifikowana, którą ocenia się mając na uwadze oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które to naruszenie wywołuje. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podaniem z dnia 16 maja 2005 r. H. G. i M. G. wnieśli do Starostwa Powiatowego w [...] o "zmianę decyzji dotyczącej zabudowy wybitych otworów okiennych (...) na terenie działki nr ew. [...]w [...] (...) oraz w granicy działki [...]w [...], na którą posiadamy zgodę dzierżawy", zatem z treści pisma nie wynika w sposób jednoznaczny uruchomienia jakiego trybu postępowania administracyjnego żądają wnioskodawcy. Z całą pewnością okoliczności przedmiotowej sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że ww. pismo jest wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...]. W dniu złożenia ww. wniosku przez H. G. i M. G. decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] nie miała waloru ostateczności; została bowiem doręczona M. G. i H. G. w dniu 10 maja 2005 r. Tym samym powyższe rozstrzygnięcie nie mogło być weryfikowane w trybie wznowienia postępowania, bowiem w tym trybie kontroli mogą być poddane wyłącznie rozstrzygnięcia ostateczne w administracyjnym toku instancji. Ponadto, w treści ww. wniosku nie wskazano jakiejkolwiek podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a.), to zaś jest konieczne, aby podanie mogło być potraktowane jako wniosek o uruchomienie postępowania w omawianym trybie. Co więcej, w treści ww. pisma z dnia 16 maja 2005 r. wnioskodawcy nie powołali się na jakąkolwiek okoliczność faktyczną, która w ocenie organu odwoławczego, mogłaby choć sugerować żądanie wznowienia postępowania w sprawie. Organ wskazał, że w jego ocenie brak było wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...]. Ponadto, wbrew ustaleniom organu pierwszej instancji H. G. i M. G., będący dzierżawcami działki nr ew. [...]w [...], nie byli w myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], zaś stosownie do art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Udział w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nie skutkuje nabycia przymiotu strony. Tym samym, wznowienie postępowania w rozpatrywanej sprawie było niedopuszczalne również ze względu na okoliczność, że brak było wniosku podmiotu legitymującego się przymiotem strony w niniejszej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...]została wydana po wznowieniu postępowania, a w takim przypadku organ może orzec jedynie w trybie określonym w art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (tj. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej lub uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 lit. a lub art. 145 lit. b k.p.a. i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy) lub art. 151 § 2 k.p.a. (tj. stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności określone przepisem art. 146 k.p.a.). Analiza sentencji badanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...] prowadzi do wniosku, że organ jedynie orzekł o uchyleniu, nie orzekając przy tym o istocie sprawy, co stanowi rażące naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że powołany w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym przepis art. 36a ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego orzekł Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...], dotyczy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na istotne odstępstwa od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wobec czego nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, może być ewentualnie postrzegane jako popełnienie przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub pojawienie się nowej okoliczności (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), nie zaś jako fałszerstwo. Podkreślił, że w niniejszej sprawie okoliczność, że w toku postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] doszło do sfałszowania oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie znajduje potwierdzenia, w szczególności w aktach sprawy brak jest stosownego orzeczenia sądu lub innego organu. Powyższe dowodzi, że brak było podstaw uzasadniających uchylenie przedmiotowej decyzji z uwagi na wystąpienie przesłanki art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r., wydana została z rażącym naruszeniem art. 147 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., zatem decyzja organu pierwszej instancji - Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...]., odpowiada przepisom prawa. Dostrzeżone naruszenia mają charakter kwalifikowany. W oczywisty sposób naruszają normy prawa, zachodzą niedopuszczalne skutki społeczno - gospodarcze dostrzeżonych naruszeń ponieważ godzą one w fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zgodnie z którą jeżeli decyzja administracyjna jest ostateczna, wówczas staje się stałym elementem porządku prawnego. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ stwierdził, że Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. dopuścił się naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oraz zaniechał przeprowadzenia wnikliwego i pogłębionego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie. Zgodnie jednak z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zakończoną decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. Naruszenie przez organ wojewódzki przepisu art. 107 § 3 k.p.a., mogło być konwalidowane przez organ odwoławczy w ramach reformatoryjnych kompetencji organu drugiej instancji. Podkreślił, że merytoryczne załatwienie przedmiotowej sprawy nie wymaga uzupełnienia materiału dowodowego. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do argumentacji odwołania wskazał, że nie dokonywał w niniejszej sprawie oceny w zakresie, jakiego rodzaju roboty budowlane były przedmiotem spornej inwestycji zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], bowiem kwestia ta nie miała istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Odnosząc się do żądania strony skarżącej zawartego w odwołaniu w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego "w części tj. uzasadnienia w zakresie, w jakim uznaje przyczyny stwierdzenia nieważności wskazane przez skarżącego we wniosku z dnia 17 lutego 2012r. za bezzasadne i wydanie w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy", wskazał, że uchylenie decyzji w części może nastąpić wówczas, gdy część ta charakteryzuje się samodzielnym bytem prawnym. W niniejszej sprawie nie można uznać, by kwestionowana część uzasadnienia, z którą strona skarżąca się nie zgadza, stanowiła oddzielny byt prawny. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 250/11 wskazał, że co do zasady uzasadnienie decyzji administracyjnej nie posiada samodzielnego bytu prawnego. Tym samym nie było dopuszczalne uchylenie decyzji w części dotyczącej kwestionowanej przez skarżących części uzasadnienia, bowiem nie stanowią one samodzielnego bytu prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. G. (w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1034/14) oraz Ma. M. (w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1632/14). Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r., na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Sąd zarządził połączenie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1034/14 i sygn. akt VII SA/Wa 1632/14 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadzić postępowanie pod sygn. akt VII SA/Wa 1034/14. Skarżący – J. G. i M. Mu., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji ewentualnie stwierdzenia jej nieważności, zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) prawa materialnego art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie stron toczącego się postępowania; 2) przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. poprzez brak wezwania do udziału w sprawie strony postępowania - które to naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, 3) przepisów postępowania, tj. art. 6 ,art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28, art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich okoliczności podniesionych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...], które to naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy; 4) prawa materialnego, tj.: naruszenie art. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie jego treści w koniecznym zakresie chroniącym uzasadniony interes osób trzecich, 5) art. 81 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu podnieśli, że organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że M. G. i H. G. mieli status strony przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Ich zdaniem decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. rażąco narusza art. 32 ustawy Prawo budowlane i jest to wystarczająca przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z mocy prawa. Zarzucili, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. oraz zawiera wiele nieścisłości oraz nieprawdziwych twierdzeń. Ich zdaniem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął, że M. G. i H. G. byli nie tylko dzierżawcami działki nr [...]w [...], ale także właścicielami działki nr [...]w [...], zatem posiadają status strony. Dodali, że należy również uwzględnić obowiązek dzierżawcy zachowania przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym zgodnie z Kodeksem cywilny. Po zakończeniu dzierżawy dzierżawca obowiązany jest w zwrócić przedmiot dzierżawy w takim stanie, w jakim powinien się znajdować stosownie do przepisów o wykonywaniu dzierżawy. W tym aspekcie M. G. i H. G. jako prawni właściciele nieruchomości nr [...] i dzierżawcy nieruchomości [...] posiadali obowiązek uczestniczenia i informowania organu o braku przez inwestorów - Państwa [...] prawa do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Skarżący podnieśli również, że za stronę niniejszego postępowania powinni być uznani M. G. i H. G., którzy byli prawnymi właścicielami nieruchomości nr [...], tak jak B. D., która w chwili obecnej nie jest właścicielką nieruchomości działki o nr. [...] oraz A. D.. Podnieśli również, że w sprawie inwestorzy złożyli fałszywe oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie powinni uzyskać pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji podjęto rozstrzygnięcie, które odpowiada przepisom prawa. Organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, która w sposób oczywisty zapadła z rażącym naruszeniem prawa art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydana we wznowionym postępowaniu orzekała o uchyleniu decyzji ostatecznej, ale wbrew ustawowemu nakazowi nie rozstrzygała o istocie sprawy. Sąd wskazuje, że po wyeliminowaniu, w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji, ponownie zostanie rozpatrzone pismo, które inicjowało postępowanie wznowieniowe zakończone tą decyzją. Organ będzie zobowiązany do ponownej oceny w szczególności tego, czy pismo stanowi wniosek o wznowienie postępowania, czy pochodzi od podmiotu, który ma przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia dochodzi oraz czy dochowano terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Organ nie będzie związany ani oceną dopuszczalności wznowienia postępowania w świetle ww. kryteriów, przedstawioną przez organ pierwszej instancji, ani oceną dokonaną przez organ drugiej instancji. Skutkiem prawnym rozstrzygnięć kontrolowanych w niniejszej sprawie przez Sąd jest tylko wyeliminowanie, jak wskazano powyżej w oczywisty sposób zasadnie, decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).