VII SA/Wa 1034/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach 26 oraz 28 października 2015r. upoważniony przedstawiciel Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, rozpoznania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej oraz rozpoznawania innych miejscowych zagrożeń w budynku nr [...] mieszczącym się przy ul. [...] w [...] . Podczas kontroli stwierdzono, że przedmiotowy budynek zaklasyfikowany jest jako budynek użyteczności publicznej zawierający 4 kondygnacje nadziemne i częściowe podpiwniczenie. Budynek jest zakwalifikowany jako budynek średnio-wysoki (SW). Budynek wykorzystywany jest jako obiekt użyteczności publicznej: na I piętrze znajduje się Szkoła Podstawowa Nr [...] na II i III piętrze znajduje się Gimnazjum Niepubliczne Nr [...] z Oddziałami Dwujęzycznymi i Liceum Ogólnokształcące Niepubliczne Nr [...], na parterze znajduje się punkt przedszkolny. Mając na uwadze sposób użytkowania stwierdzono, że budynek zakwalifikowany jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL III. Cały budynek stanowi jedną strefę pożarową. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej wyżej wymienionego obiektu w postaci tego, że do ewakuacji pionowej wykorzystywana jest jedna klatka schodowa, nieobudowana, ze schodami dwubiegowymi prefabrykowymi. Brak jej wyposażenia w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Ponadto, w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono, że długości dojść ewakuacyjnych w budynku są przekroczone o ponad 100% od wymagań przepisów techniczno - budowlanych. Stwierdzono również, że na drodze ewakuacyjnej (jeden kierunek ewakuacji), na ścianie w przestrzeni klatki schodowej na pierwszym piętrze występuje łatwo zapalna okładzina drewnopochodna (płyta wiórowa). W związku z ustalonymi, jak opisano powyżej, nieprawidłowościami w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej m[...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., znak [...] , na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013r. poz. 1340 ze zm.), nakazał [...] wykonanie w budynku nr [...] mieszczącemu się przy ul. [...] w [...] obowiązku w postaci: 1. zabezpieczenia urządzeniami zapobiegającymi zadymieniu lub służącymi do usuwania dymu wszystkie ewakuacyjne klatki schodowe w budynku łub zastosowanie rozwiązania zamiennego, w terminie do dnia 31 grudnia 2016r., 2. zapewnienia prawidłowej długości dojścia ewakuacyjnego w budynku (...) lub zastosowanie rozwiązania zamiennego (...), w terminie do dnia 31 grudnia 2016r., 3. usunięcia lub dostosowania do wymagań przepisów techniczno-budowlanych drewnopochodną okładzinę ścienną zastosowaną na drodze ewakuacyjnej z zapewnionym jednym kierunkiem ewakuacji tj. na ścianie w przestrzeni klatki schodowej na pierwszym piętrze lub zastosowanie rozwiązania zamiennego, w terminie do dnia 30 czerwca 2016r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, w wyniku rozpoznania odwołania Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), decyzją z dnia [...] lutego 2016r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na § 3 oraz § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719 ze zm.) oraz 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. 2009r,, Nr 178, poz. 1380 ze zm.) wskazał, że bezspornie za nałożeniem wyżej wymienionego obowiązku przemawia ważny interes publiczny, a takim interesem jest bez wątpienia ochrona życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia przed niebezpieczeństwem pożaru. To na właścicielu budynku obiektu budowlanego lub terenu - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - ciąży obowiązek realizacji wymogów ochrony przeciwpożarowej, co polega m.in. na zapewnieniu osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji. Odnośnie podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie spornego obowiązku organ II instancji wyjaśnił że z treści umowy najmu nie wynika jednoznacznie, że najemca przejmuje w całości odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W odniesieniu zaś do przejęcia tych obowiązków wymagane byłoby wskazanie w umowie konkretnych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej w sposób niebudzący wątpliwości. Zdaniem organu strony nie określiły w sposób jasny i niebudzący wątpliwości podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie spornego obowiązku. Ponadto, już na etapie pierwszych czynności kontrolno - rozpoznawczych strony nie podjęły działań celem sprecyzowania na kim ciąży obowiązek - mogły to zrobić poprzez sporządzenie aneksu do umowy lub też wprowadzeniu stosownego zapisu do kolejnej umowy najmu. Ogólny obowiązek przestrzegania przepisów pożarowych wynika z treści każdej umowy tj. ZE-470/2014 z dnia 2 grudnia 2014r. (§ 4 pkt 9), PWG.V/22/00 z dnia 7 września 2000r. (§ 7 ust. 1), ZE-471/2014 z dnia 2 grudnia 2014 r. (§ 4 pkt 9), PWG.V/23/00 z dnia 4 września 2000r. (§ 7 ust. 1). Treść poszczególnych zapisów przywołanych umów cywilnoprawnych zawartych pomiędzy [...] - Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] z siedzibą w [...] a Polskim Stowarzyszeniem Promocji Oświatowych, nie nakłada na Polskie Stowarzyszenie Promocji Oświatowych, poza przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych, dodatkowych szczegółowych obowiązków. Tymczasem właśnie te dodatkowe obowiązki dotyczą w szczególności występowania w wynajmowanym obiekcie warunków stwarzających zagrożenia dla życia ludzi oraz bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania pożaru - wiązane są w części swojego zakresu z koniecznością ingerencji w materię budowlaną jak również swoim zakresem obejmują realizacje prac konserwacyjnych (bądź naprawczych) instalacji, urządzeń technicznych i przeciwpożarowych. W związku z ww. argumentacją organ uznał, że podmiotem właściwym do realizacji obowiązków wskazanych w zaskarżonej decyzji jest [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] z siedzibą w [...] będące właścicielem obiektu i posiadające zakres władania, umożliwiający ich realizację. W zakresie możliwości stosowania rozwiązań zamiennych organ wyjaśnił, że w swojej decyzji organ I instancji wyraźnie wskazał na możliwość zastosowania alternatywnego rozwiązania uzgodnionego z Komendantem Wojewódzkim PSP. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Dodał, że organy PSP w sposób władczy rozstrzygają o obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa regulującymi ochronę przeciwpożarową wydając określone nakazy w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego. Strona będąca adresatem tego rodzaju decyzji powinna podjąć wysiłek w celu znalezienia takiego rozwiązania, które zapewnia jednostkom ratownictwa PSP prowadzenie skutecznej akcji przeciwpożarowej. Nakaz zawarty w decyzji odnosi się wprost do przepisów prawa, niemniej jednak uwzględnia możliwość przyjęcia rozwiązań zamiennych w sytuacji, gdy nie jest możliwe całkowite dostosowanie budynku do warunków określonych wprost w obowiązującym rozporządzeniu. Nie ulega jednakże wątpliwości, że inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku pozostającego w jego zarządzie. Adresat obowiązku może w wyjątkowych okolicznościach wnosić o akceptację rozwiązania zamiennego do właściwych organów PSP. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosło [...] domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 4 ust. 1 a ustawy o ochronie przeciwpożarowej i nie nałożenie obowiązków wynikających z decyzji na najemców budynku nr [...] przy ul. [...] - Polskie Stowarzyszenie Promocji Oświatowych Oddział I oraz Katolickiej Szkole Podstawowej nr [...] Stowarzyszenia Przyjaciół Szkół Katolickich; - art 7 k.p.a., poprzez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie sprawy. Skarżące Miasto podniosło, że jest właścicielem objętego nakazem budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] . Na podstawie umowy najmu najemcą obiektu są: Polskie Stowarzyszenie Promocji Oświatowych Oddział I - parter i 2 piętro oraz Katolicka Szkoła Podstawowa nr [...] Stowarzyszenia Przyjaciół Szkół Katolickich, I piętro budynku. Katolicka Szkoła Podstawowa nr [...] pismem z dnia 25 stycznia 2016r. poinformowała, że realizuje wskazane nakazy wydane przez Państwową Straż Pożarną w sposób niezakłócający bieżącej pracy szkoły, a także że jest w stanie partycypować w kosztach wraz z wynajmującym. Zarząd Polskiego Stowarzyszenia Promocji Oświatowych Oddział I pismem z dnia 19 stycznia 2016r., poinformował że zapoznał się z treścią decyzji i zobowiązał się do wykonania nakazów. Skarżące Miasto powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1829/09, - w sytuacji, w której właściciel nie włada budynkiem lub terenem odpowiedzialność, o której mowa w art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r., o ochronie przeciwpożarowej (tj. Dz.U. z 2002r., nr 147,poz. 1229 ze zm.) przechodzi na zarządcę użytkownika a także na podmiot faktycznie władający obiektem lub terenem. Powyższa regulacja wprowadzona została celem zapewnienia skutecznej ochrony przeciwpożarowej. Zdaniem skarżącego, organ nie przeprowadził postępowania w sposób, który doprowadziłby do właściwego wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. w związku z brakiem właściwego jej rozpoznania i uzasadnienia w zakresie określenia adresata decyzji. Sąd kontrolował decyzję, którą organ drugiej instancji utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji nakładające na skarżące Miasto – właściciela budynku, obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej szczegółowo w decyzji opisane. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji skierowanie jej do właściciela budynku, a nie do faktycznie władającego nim najemcy wynikało z dokonanej przez organ wykładni art. 4 ust 1 a ustawy o ochronie przeciwpożarowej i związanego z tym ustalenia, że umowa miedzy właścicielem i najemcą nie zawiera jednoznacznego określenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie przedmiotowego obowiązku. Nie kwestionując zakresu nałożonych obowiązków, skarżące [...] podniosło, że zaskarżona decyzja błędnie określa jej adresata. Należy wskazać, że godnie z art. 4 ust 1 o ochrona przeciwpożarowa w brzmieniu na datę wydania zaskarżonej decyzji (na datę wydawania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2016 r., poz. 191) właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany: 1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych; 2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice; 3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie; 4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji, 5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej; 6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi; 7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Art. 4 ust 1 a ww. ustawy stanowi zaś, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. W ocenie Sądu, organ określił adresata decyzji - właściciela budynku nie władającego nim, a pominął najemcę we władaniu, którego budynek pozostaje - bez prawidłowej analizy zakresu nałożonego obowiązku skierowanego do tego adresata. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w sytuacji, w której właściciel budynku nie włada nim odpowiedzialność, o której mowa w art. 4 ust 1 a wyżej wymienionej ustawy przechodzi na zarządcę, użytkownika, a także na podmiot faktycznie władający obiektem. Taka regulacja służy zapewnieniu skutecznej ochrony przeciwpożarowej.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1829/09). Należy jednak mieć na uwadze i to, że podmiotom wymienionym w art. 4 ust. 1a ustawy z 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej można przypisać odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej tylko w zakresie, o jakim mowa w jej art. 4 ust. 1 ustawy ( patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/13). Rozpoznając sprawę ponownie organ oceni czy nałożone obowiązki powinny być zaadresowana do wszystkich podmiotów, które faktycznie w różnym zakresie mają możliwości realizacji nałożonych obowiązków, a więc może być to jednocześnie zarówno właściciel obiektu, jak i jego użytkownik – najemca czy też najemcy. Organ zważy, że środki stosowane przez organy Straży Pożarnej wobec podmiotów z art. 4 ust. 1 i 1a mają mieć przede wszystkim na celu "realizację", a więc wykonanie, spełnienie nałożonych obowiązków i zapewnienie ochrony przeciwpożarowej zgodnie z odpowiednimi przepisami. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).