VII SA/Wa 1036/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi K. B. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz, 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku K. i J. B. o stwierdzenie nieważności - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r., Nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2007r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu [...] lipca 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję nakładającą na K. i J. B. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek zabezpieczenia wykonanego otworu drzwiowego poprzez osadzenie w miejsce ościeżnicy zamkniętej ramy stalowej wykonanej z ceownika 160 mm w ścianie nośnej mieszkania nr [...] budynku mieszkalnego, wielorodzinnego zlokalizowanego na działce położonej przy ul. S. [...] w O. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 2208/07, oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku zabezpieczenia otworu drzwiowego. Podaniem z dnia 10 stycznia 2009 r. K. i J. B. wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2007 r. Organ podniósł, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, właściwy organ orzekając w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji związany jest oceną prawną dokonaną już uprzednio przez Sąd. W myśl bowiem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że niezastosowanie się przez organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym do oceny prawnej zawartej w orzeczeniu Sądu musiałoby skutkować uchyleniem takiej decyzji. Orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywało, że oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tejże decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku. W przedmiotowej sprawie wyrokiem z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2208/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję z dnia [...] października 2007r., stąd też organ nadzorczy orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu wojewódzkiego, mając na względzie treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku K. i J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ uznał, iż podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty nie dają podstaw do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 2208/07, oddalił skargę na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, decyzję z dnia [...] października 2007r., [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku zabezpieczenia otworu drzwiowego. Stąd też organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji związany jest oceną prawną dokonaną już uprzednio przez Sąd. Związanie oceną prawną sądu wynika z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie bowiem z jego brzmieniem "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby ". Organ stwierdził ponadto, iż zarzuty podnoszone przez skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wykraczają poza granice przedmiotowego postępowania, organ bowiem nie jest uprawniony do rozpatrywania sprawy merytorycznie w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r. złożyli K. B. i J.B. wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono: * naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 i art. 156 § 1 pkt. 5 Kpa przez błędną wykładnię tych przepisów, * naruszenie art. 71 ust. 1 pkt. 2 i art. 71 ust. 2 pkt. 5 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zmianami) przez ich niezastosowanie w sprawie, * naruszenie art. 140 w zw. z art. 107 § 3 Kpa przez nieodniesienie się organu do pełnej argumentacji strony, - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa przez niewyjaśnienie sprawy w stopniu wystarczającym do stanowczego orzekania, co w rezultacie doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. W ocenie skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie rozpoznał wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w całości i nie odniósł się do najistotniejszej w sprawie argumentacji, iż decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2007 r. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2007 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa i że były one niewykonalne w dacie ich wydania i są nadal w sposób trwały niewykonalne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.nie rozpoznał więc istoty sprawy. Skarżący podnieśli, iż wykonując otwór drzwiowy z niewiedzy popełnili błąd nie zgłaszając zamiaru jego wykonania w odpowiednim urzędzie. Nieznajomość prawa nie jest usprawiedliwieniem i dlatego zapłacili grzywę wyznaczoną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O . Po dostarczeniu przez skarżących opinii technicznej opracowanej przez A. L. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. umorzył postępowanie decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Po uchyleniu tej decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał drugą decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. nakazującą przywrócenie do stanu pierwotnego mieszkania skarżących. Po złożeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję decyzją z dnia[...] lutego 2007 r. uzasadniając, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nie wyjaśnił i nie ustalił ponad wszelką wątpliwość czy zaistniała sytuacja rzeczywiście stwarza niedopuszczalne pogorszenie stanu technicznego budynku, czy niesie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, a tym samym czy przedmiotowych robót nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem do czego był zobowiązany. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. nakazującą wstawienie ramy wykonanej z ceownika 160 mm w miejsce wykonanego otworu drzwiowego nie wykonując zaleceń zawartych w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. Problematyczną decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał na podstawie pisma A. L. z dnia [...] października 2006 r. Pismo to, w ocenie skarżących nie spełnia podstawowych wymogów projektu technicznego czy ekspertyzy, nie może być niezbędną dokumentacją do realizacji decyzji i do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W skardze podniesiono również, iż wykonawcy, którym skarżący chcieli zlecić wykonanie prac odmówili przyjęcia zlecenia, uzasadniając, że wiercenie otworów od strony jego grubości spowoduje pękanie ściany, a sama rama ważąca ok. 120 kg nie będzie miała stabilnego zamocowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności może zakończyć się bądź wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji bądź wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Decyzję odmowną organ administracji publicznej wyda w przypadku ustalenia, iż w sprawie nie występują przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej interpretacji przepisów prawa i wobec niemożności ponownej weryfikacji decyzji w trybie stwierdzenia nieważności odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń. Jak zasadnie podniósł organ administracji skarga K. B. i J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r. została bowiem poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wyrokiem z dnia 20 marca 2008r. (sygn. akt VII SA/WA 2208/07) oddalona. Z akt sprawy wynika, iż powyższe orzeczenie stało się prawomocne od dnia 22 kwietnia 2008r. Podkreślić należy, iż sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, stąd też niezależnie od zarzutów kontroluje, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji państwowej nie doszło do naruszenia prawa. Sąd ten dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym na dzień jej wydania oraz z uwzględnieniem stanu prawnego wówczas obowiązującego. Jeżeli przy rozpoznaniu skargi sąd dojdzie do przekonania, że w chwili wydania decyzji nie naruszała ona prawa wówczas skargę oddala. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystąpienia wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności, bądź jej niezgodności z prawem. Jego istotną treścią jest zatem ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji. Taki wyrok zamyka organom administracji państwowej możliwość korzystania z postępowania nadzwyczajnego jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji, albowiem sąd z urzędu winien ustalić czy występują przesłanki określone w art. 156 kpa. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji to nie powstaną one po jej wydaniu, a więc wszystkie mogły zostać ujawnione w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który w niniejszej sprawie skargę oddalił. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 1998r. (sygn. IV S.A. 1467/96, LEX Nr 43235), iż wyrok sądu oddalający skargę na kwestionowaną decyzję przesądza jednoznaczne o tym, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, tym samym nie ma możliwości twierdzenia, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd jest w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Oddalenie skargi zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku (zob. wyrok NSA z 23.04.2001 r., II S.A. 517/00, LEX Nr 51228). Organ administracji słusznie podniósł w wydanych orzeczeniach, że będąc związanym wyrokiem z dnia 20 marca 2008r. i oceną prawną w nim zawartą, nie mógł wydać decyzji stwierdzającej nieważność. Stosownie bowiem do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 152/07, LEX nr 468722 moc wiążąca wyroku określona w powołanym artykule oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Istota bowiem mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. wyr. SN z dnia 12 lipca 2002 r, V CKN 1110/00, LEX nr 74.492). Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. Nie podlegają uwzględnieniu zarzuty skargi odnoszące się do kwestii merytorycznych, które mogły podlegać ocenie organu w postępowaniu toczącym się trybie zwykłym. Sąd w niniejszej sprawie kontroluje wyłącznie legalność, a więc zgodność z prawem orzeczeń wydanych w trybie nieważnościowym, nie podlega zaś ocenie w niniejszym postępowaniu decyzja nakładająca obowiązek wykonania zabezpieczenia otworu drzwiowego. Już tylko na marginesie wyjaśnić należy, iż uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 kpa są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Organy orzekające w trybie stwierdzenia nieważności nie są zobowiązane do ponownego rozpoznania sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Bowiem tylko w trybie zwykłym organ odwoławczy rozstrzyga sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające i korygując wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W świetle powyższych faktów nie można skutecznie zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jak czyni to strona skarżąca, iż błędnie i bez wyjaśnienia istotnych okoliczności nie zastosował normy art. 156 § 1 kpa. Postępowanie przeprowadzone przez organy administracji uznać należy za prawidłowe, zaś zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa, a więc w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.