VII SA/Wa 1048/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Anna Pośpiech – Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi R. sp. z o. o. sp. j. z siedzibą w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. znak: KOC/7402/Ar/21 w przedmiocie udostępnienia akt postępowania oddala skargę Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], na podstawie art. 74 § 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817), art. 39 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372) oraz § 17 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. [...], odmówił R. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w Z. udostępnienia akt postępowania znak [...], w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie boiska wielofunkcyjnego z budynkiem sanitarno-szatniowym na dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] dzielnicy [...] m. [...] (adres inwestycji: ul. [...]). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji przytoczył art. 73 § 1 k.p.a. i podał, że pojęcie strony użyte w tym przepisie wskazuje na stronę postępowania głównego, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy lub zostało zakończone. Przepisy art. 73 i art. 74 k.p.a., ani jakikolwiek inny przepis, nie kreują interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego strony w postępowaniu głównym. Z uprawnienia przewidzianego w art. 73 k.p.a. skorzystać mogą wyłącznie strony konkretnego postępowania administracyjnego. Powołując art. 28 k.p.a. organ I instancji podał, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Po przytoczeniu art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") organ I instancji wskazał, że nie każdy kto uzyskał informację o podjętych w sprawie czynnościach, może stać się stroną postępowania. W przedmiotowym postępowaniu zawiadomiono wnioskodawcę i właściciela terenu inwestycji o wszczęciu postępowania oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków oraz zastrzeżeń i wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obwieszczenie o wszczęciu postępowania zamieszczono również na okres 14 dni na elektronicznej tablicy ogłoszeń Urzędu m. st. Warszawy i na stronie internetowej Urzędu Dzielnicy [...]. R. sp. z o. o. sp. k. nie został uznany za stronę postępowania. Zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla działki inwestycyjnej, nieruchomość stanowiąca teren inwestycji jest własnością Miasta [...] i brak jest na niej użytkowania wieczystego. Wnioskodawca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej z nieruchomości sąsiadującej i nie przysługuje mu ograniczone prawo rzeczowe. Analizując historyczny stan własności działki ewid. nr [...] wskazał, że decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 11 maja 2011 r. zatwierdzony został projekt podziału ówczesnej dz. ewid. nr [...] z obrębu [...], na dz. ewid. nr [...], [...] i [...]. Zbycie dz. ewid. nr [...] nastąpiło na podstawie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr 64/GK/DW/2012 z 2 lutego 2012 r., na której opierał się akt notarialny z 15 marca 2012 r. rep. A nr [...] stanowiący umowę o oddanie poprzednikowi skarżącej gruntu w użytkowanie wieczyste i umowy o ustanowienie służebności przejścia i przejazdu do drogi publicznej – ul. [...] na dz. ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...], na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego działek nr ewid. [...] i [...] oraz na dz. [...] na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego działek o nr ewid. [...]. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości w. decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] stwierdziła nieważności decyzji Prezydenta z 2 lutego 2012 r. Decyzja Komisji jest ostateczna i wykonalna z mocy prawa z dniem jej wydania tj. z dniem 13 kwietnia 2021 r. W konsekwencji upadły również postanowienia ww. aktu notarialnego, w tym ustanowienie służebności. Organ przytoczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w., wydanych z naruszeniem prawa oraz art. 247 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Podsumowując, organ uznał, że w przedmiotowym postępowaniu wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego i nie posiada przymiotu strony - nie przysługuje mu prawo, o którym mowa w art. 73 k.p.a. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r, znak KOC/7402/Ar/21, na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. , poz. 570) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z 2 listopada 2021 r. W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy przytoczył art. 28 k.p.a. i wskazał, że źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego. Szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego. Kolejną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. W zakresie ustalenia stron postępowania administracyjnego, którego przedmiot – w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dotyczy inwestycji celu publicznego polegającej na budowie boiska wielofunkcyjnego z budynkiem sanitarno-szatniowym na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, przepisy ww. ustawy nie zawierają szczególnej regulacji. Stroną w postępowaniu o ustalenie inwestycji celu publicznego jest przede wszystkim wnioskodawca. Ponadto stroną jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, który został złożony przez podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości. W orzecznictwie dopuszczono możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym właścicieli sąsiednich nieruchomości. W tej sprawie za strony postępowania należy uznać wnioskodawcę, podmiot będący właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich. Spółka R. sp. z o. o. sp. k. nie jest żadnym z tych podmiotów. Na podstawie aktualniej treści księgi wieczystej nieruchomości inwestycyjnej, organ II instancji stwierdził, że działka nr ew. [...] jest własnością Miasta [...]. Powstała z podziału nieruchomości nr [...] z obrębu [...] na podstawie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 11 maja 2011 r. Działka ta została zbyta na podstawie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 12 lutego 2012 r. nr 64/GK/DW/2012. Następnie została zawarta umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i umowa o ustanowieniu służebności gruntowych (akt notarialny z dnia [...] marca 2012 r. rep. A nr [...]). Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości w. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 12 lutego 2012 r. Decyzja ta jest ostateczna i wykonalna z mocy prawa z dniem jej wydania. Wskutek ww. decyzji Komisji upadły ustalenia umowne wynikające z aktu notarialnego z dnia [...] marca 2012 r. Ponadto decyzja Komisji stanowiła podstawę wykreślenia wpisu w księdze wieczystej dokonanego na podstawie uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej. W ocenie organu zażaleniowego, wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Spółka nie jest właścicielem, współwłaścicielem, użytkownikiem bądź współużytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której planowana jest inwestycja ani też nieruchomości sąsiedniej. R. sp. z o. o. sp. j z siedzibą w Z. (tj. następca prawny R. sp. z. o. o. sp. k.) w skardze do WSA w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 lutego 2023 r., zarzuciła: a) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 124 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie, że 25 stycznia 2023 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zapadł wyrok w sprawie I SA/Wa 1393/21, na podstawie którego decyzja Komisji ds. reprywatyzacji nieruchomości w. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], została uchylona i zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. nie wywołuje aktualnie skutków prawnych, b) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w., wydanych z naruszeniem prawa w zw. z art. 152 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Komisji spowodowała utratę przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], co doprowadziło do błędnego uznania, że skarżąca utraciła przymiot strony, c) naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 365 § 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego poprzez błędne uznanie, że nieprawomocny wpis i wzmianka w księdze wieczystej wiążą organ administracji i pozbawiają skarżącą prawa użytkowania wieczystego, d) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy, gdy postanowienie odmawiające udostępnienia akt obarczone było wadami w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była bezzasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 73 k.p.a. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). W doktrynie podkreśla się, że udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej). Przepis art. 73 k.p.a. gwarantuje stronie prawo wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w każdym stadium postępowania, również po jego zakończeniu. Zakres jawności akt sprawy w postępowaniu administracyjnym jest ograniczony podmiotowo. Z uprawnień tych mogą korzystać jedynie strony postępowania administracyjnego i - na tych samych zasadach - podmioty na prawach strony (uczestnicy). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., II OSK 1297/19 wskazano, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie jest ustalany odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego". Podobny pogląd wyrażono w tezach Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r., I OSK 1589/17. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania zależnego od postępowania zasadniczego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2022 r. II SA/Bk 731/22, wskazano, że o tym, czy dany podmiot jest stroną, decyduje istnienie interesu prawnego lub obowiązku, którego dane postępowanie dotyczy (art. 28 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tym postępowaniu. Incydentalny charakter postępowania o udostępnienia akt sprawy, wyklucza możliwość weryfikacji przez organ podmiotowego ukształtowania postępowania administracyjnego, jakiego organ dokonał po wszczęciu tego postępowania. Wgląd do akt sprawy mają tylko podmioty uznane przez organ za stronę toczącego się postępowania, a nie podmioty, które uważają, że im także status strony przysługuje mają możliwość ochrony swoich praw przez złożenie odwołania od wydanej decyzji w tzw. terminie otwartym. W tej sytuacji organ bądź rozpoznaje odwołanie merytorycznie (uznając, że odwołujący jest jednak stroną postępowania), bądź stwierdza niedopuszczalność odwołania, bądź umarza postępowanie odwoławcze. Orzeczenia te podlegają kontroli sądowej. Kiedy zaś decyzja wydana w sprawie jest już ostateczna, strona niesłusznie pominięta w postępowaniu, może domagać się jego wznowienia powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § pkt 4 k.p.a. Dopiero w decyzji wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym. Tak więc podmiot, który uznaje się za stronę określonego postępowania administracyjnego, a który nie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu, może żądać oceny swojego statusu jako strony postępowania poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie, z zachowaniem jednak terminu przewidzianego do złożenia odwołania przez strony, którym doręczono decyzję. Okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną. Dla ustalenia organu w zakresie braku przymiotu strony skarzcaej spółki, znaczenie miała decyzja Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości w. z [...] kwietnia 2021 r. stwierdzająca nieważności decyzji z dnia 2 lutego 2012 r. o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania działki nr [...]. Decyzja Komisji jest ostateczna i wykonalna z mocy prawa z dniem jej wydania tj. z dniem 13 kwietnia 2021 r. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w., wydanych z naruszeniem prawa (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 795) decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, 3 lub 3a oraz ust. 3, stanowi podstawę wykreślenia w księdze wieczystej wpisu dokonanego na podstawie uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej, decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o której mowa w art. 29 ust. 3, lub zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, lub na podstawie aktu notarialnego sporządzonego z uwzględnieniem uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej albo dokonanych po tym wpisie wpisów użytkowania wieczystego lub własności nieruchomości, oraz stanowi podstawę wpisania jako właściciela odpowiednio m. [...] albo Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 247 ustawy Kodeks cywilny ograniczone prawo rzeczowe wygasa, jeżeli przejdzie na właściciela rzeczy obciążonej albo jeżeli ten, komu prawo takie przysługuje, nabędzie własność rzeczy obciążonej. Z treści księgi wieczystej dz. nr [...] (stan na dzień 30 maja 2022 r.) wynikało, że jedynym właścicielem (brak użytkownika wieczystego) nieruchomości jest m. [...]. Organy zasadnie stwierdziły, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu i nie posiada przymiotu strony, zatem nie przysługuje mu prawo, o którym mowa w art. 73 k.p.a. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.