VII SA/Wa 1050/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016 r. (nr [...]) orzekającą o nakazie rozbiórki budowli hydrotechnicznej. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 i art. 83 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) nakazał inwestorowi [...] rozbiórkę budowli hydrotechnicznej wybudowanej bez pozwolenia na budowę na działkach nr [...] obr. [...] w [...], składającej się z przepustu na potoku [...] o długości ok. 50 m, otwartego umocnienia koryta potoku znajdującego się na końcu przepustu i zapory wybudowanej przy wlocie do przepustu. W uzasadnieniu organ podał, że [...] samowolnie rozpoczął budowę spornego obiektu w 1999 r. zmieniając w ten sposób trasę potoku. Organ stwierdził, że inwestycja nie narusza przepisów planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (postanowień m.p.z.p.). W związku z tym postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów do dnia 31 maja 2013 r., niemniej jednak inwestor tego obowiązku nie wykonał w terminie określonym w postanowieniu. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 3 pkt 1 i pkt 3 i art. 17 ustawy prawo budowlane i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. W uzasadnieniu odwołania [...] wywiodła, że "o przymiocie inwestora nie mogą (...) decydować wyłącznie czynności wykonawcze". Zatem, mimo że sporna inwestycja została wybudowana przez [...], to obecnie z uwagi na fakt zasiedzenia tych nieruchomości przez RZGW, nie można przyjąć, że jest on inwestorem do którego należy skierować nakaz rozbiórki. Zdaniem odwołującej się, to "RZGW poprzez fakt zasiedzenia opisanej nieruchomości stał się właścicielem tej nieruchomości, wszedł również w prawa i obowiązki inwestora" Dlatego to inwestor powinien dokonać legalizacji (...) budowli bądź na koszt własny powinien dokonać rozbiórki tej budowli". Zdaniem strony nie ma podstaw do przyjęcia, że jest to budowa o której mowa w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania skarżącej decyzją z [...] lutego 2017 r . wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do kwalifikacji spornej inwestycji jako budowli hydrotechnicznej i wyjaśnił, że budowlą jest każdy inny obiekt, który nie jest budynkiem ani obiektem malej architektury, ale który jest podobny do wymienionych w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego wytworów ludzkiej działalności. W ocenie organu w okolicznościach tej sprawy nie budzi najmniejszej wątpliwości, że [...] jest inwestorem spornej budowli o którym mowa w art. 52 prawa budowlanego - to on bowiem "zorganizował" tę budowę. [...] w skardze do Sądu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 10 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji mimo że [...] nie jest obecnie właścicielem nieruchomości na których znajduje się sporna inwestycja a w związku z tym nie ma przymiotu strony w tej sprawie i w związku z tym nie powinien być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), b) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez pominiecie rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i nieodniesienie się do zarzutów odwołania, c) art. 3 i art. 48 prawa budowlanego i § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra środowiska z 20 kwietnia 2007r. ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że sporna budowla jest budowlą hydrotechniczną, d) art. 52 prawa budowlanego przez nieuzasadnione przyjęcie, że [...] był inwestorem, a ponadto pominięcie, że nie ma on prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. [...] podniosła m. in., że sporna budowla znajduje się na działce [...], która jest obecnie własnością Skarbu Państwa we władaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (Skarb Państwa nabył tę nieruchomość w drodze zasiedzenia - postanowienie SR w [...] I Wydział Cywilny z [...] listopada 2010 r., I Ns [...]). Zdaniem skarżącej, Skarb Państwa "wszedł w prawa i obowiązki inwestora". Oznacza to, że skarżąca jak i [...] nie są obecnie właścicielami nieruchomości na której znajduje się sporny obiekt budowlany. [...] "nie posiada więc uprawnienia do legalizacji spornego obiektu budowlanego". Za inwestora należy uznać obecnego właściciela nieruchomości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego skarga jest nieuzasadniona. Z akt sprawy (m. in. oświadczenia [...] złożonego podczas oględzin w dniu 5 maja 2000 r.) wynika, że w 1999 - 2000 r. w korycie potoku (nieruchomość [...]) umieścił 10 elementów betonowych o wysokości 3 m i zasypał je ziemią. Na działce [...] wykonał z tych samych elementów przepust o wymiarach 4 x 3 m i długości ok. 50 m, którym skierował przepływ potoku a następnie zaporę, która miała zapobiegać płynięciu wody po dawnej trasie potoku. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że działka nr [...] została podzielona na działkę [...] stanowiącą (od 2010 r.) własność RZGW oraz działkę [...] będącą własnością [...] i jego żony [...]. Przepust znajduje się na działce nr [...] która w chwili dokonania samowoli była własnością [...] i skarżącej [...], natomiast na podstawie orzeczenia SR w [...] z [...] listopada 2010 r. została podzielona na działki nr [...] (Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości nr [...]). Przede wszystkim Sąd podziela stanowisko organu odnośnie kwalifikacji spornej inwestycji jako budowli hydrotechnicznej, wymagającej uzyskania pozwolenia budowlanego. Ta budowla składa się bowiem z przepustu, otwartego umocnienia koryta oraz zapory betonowo - ziemnej i te elementy tworzą całość funkcjonalną i techniczno-użytkową. Ta budowla "odpowiada" definicji budowli hydrotechnicznej zawartej w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007 r., nr 86, poz. 597). Zgodnie z tym przepisem jest to budowla wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służąca gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich (w tym: zapory ziemne i betonowe, jazy, budowle upustowe z przelewami i spustami, przepusty wałowe i mnichy, śluzy żeglugowe, wały przeciwpowodziowe, siłownie i elektrownie wodne, ujęcia śródlądowych wód powierzchniowych, wyloty ścieków, czasze zbiorników wodnych wraz ze zboczami i skarpami, pompownie, kanały, sztolnie, rurociągi hydrotechniczne, syfony, lewary, akwedukty, budowle regulacyjne na rzekach i potokach, progi, grodze, nadpoziomowe zbiorniki gromadzące substancje płynne i półpłynne, porty, baseny, zimowiska, pirsy, mola, pomosty, nabrzeża, bulwary, pochylnie i falochrony na wodach śródlądowych, przepławki dla ryb). Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że [...] nie przedłożył dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego i w ten sposób "uniemożliwił" organowi legalizację tej inwestycji. Nie jest też sporne, że to [...] był inicjatorem spornej budowli a więc jej inwestorem. W świetle art. 18 prawa budowlanego, inwestor to osoba (uczestnik procesu budowlanego), która organizuje proces budowlany w tym decyduje o podjęciu określonych działań faktycznych i prawnych (związanych np. z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę). W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 52 prawa budowlanego przez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego może zostać skierowana do inwestora pomimo braku tytułu prawnego do władania przez niego nieruchomością. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 52 prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Adresatem tej decyzji co do zasady powinna być osoba posiadająca w dacie orzekania prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości na której zrealizowano obiekt (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2016 r., II OSK 706/15, lex nr 2248236). W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na obecnego właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej. Nie ma ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowania ciężarów administracyjnych będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił, w sytuacji kiedy sprawca deliktu jest organowi znany. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela zarzutów skargi dotyczących niedostatecznego ustalenia i nieprawidłowej oceny okoliczności faktycznych sprawy oraz naruszenia art. 48 ust. 1 prawa budowlanego przez ich błędne zastosowanie i wydanie decyzji w stosunku do podmiotu, który nie był inwestorem ani wykonawcą rzekomej samowoli budowlanej. Odnosząc się do podniesionych na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej twierdzeń co do nieodwracalnych skutków dokonania rozbiórki (z uwagi na niebezpieczeństwo powodzi), należy wyjaśnić, że proces legalizacji samowoli budowlanej jest prowadzony w interesie inwestora, niemniej jeżeli nie wykonuje on nałożonych na niego obowiązków powinien liczyć się z nakazem rozbiórki. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Przy popełnieniu samowoli budowlanej nie mają znaczenia przyczyny naruszenia przepisów prawa budowlanego (powody naruszenia przez nią przepisów budowlanych). Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy, a wiec nie jest zależna od woli organu. Jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i inwestor nie dokonuje jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, ale zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Jeżeli natomiast skarżąca uważa, że potok [...] zagraża sąsiednim nieruchomościom, powinna zwrócić się do właściwych organów w tej sprawie, a nie uzasadniać tym zagrożeniem dokonaną samowolę budowlaną. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.