VII SA/Wa 1054/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii dróg gminnych oddala skargę W dniu [...] sierpnia 2015 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii dróg gminnych. Uchwałę wydano na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.), art. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870). Z treści uchwały wynika, iż pozbawiono kategorii drogi gminnej odcinki dróg gminnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...],[...] oraz [...],[...] w miejscowości S. (§ 1 pkt 1). Odcinki drogi, o których mowa w § 1 uchwały z mocy prawa zostały zaliczone do kategorii drogi wojewódzkiej (§ 1 pkt 2). Powyższa uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§ 3). W uzasadnieniu do uchwały podano, że zgodnie z art. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych Rada Gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy może w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu sprzed wejścia w życie ww. ustawy z 13 września 2013 r. Po pozbawieniu kategorii drogi gminnej w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych na podstawie art. 2 ust 2 tej ustawy, odcinki dróg gminnych położonych na działkach ew. nr [...],[...] oraz [...],[...] zostały zaliczone do kategorii drogi wojewódzkiej. Rada Gminy [...] podczas sesji [...] sierpnia 2015 r. podjęła uchwałę w sprawie pozbawienia odcinków dróg gminnych położonych na działkach ew. nr [...],[...] oraz [...],[...] w miejscowości S. kategorii drogi gminnej. Pomimo zmiany kategorii drogi krajowej na drogę gminną, droga ta nie utraciła charakteru drogi ponad lokalnej i spełnia standardy drogi wojewódzkiej. Swoim przebiegiem obejmuje również wiadukt kolejowy linii W. – T., który ma istotne znaczenie w sieci komunikacyjnej dla całego województwa. W dniu 4 kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] złożył, za pośrednictwem Rady Gminy [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. Uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2015 r. Skarga została złożona na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 w związku z art. 93 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisu art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 870) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, pozbawienie drogi gminnej kategorii drogi gminnej, na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej, powodujące z mocy prawa zaliczenie tej drogi do kategorii drogi wojewódzkiej jest możliwie tylko w sytuacji gdy droga ta spełnia warunki przewidziane dla drogi wojewódzkiej. Z uzasadnienia do uchwały wynika, że "droga ta nie utraciła charakteru drogi ponad lokalnej i spełnia standardy drogi wojewódzkiej". Takie zapewnienie nie koresponduje ze stanowiskiem [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. (pismo z dnia 11 stycznia 2016 r. znak [...]), zgodnie z którym kwestionowana uchwała jest nieprawidłowa, ponieważ pozbawiono nią kategorii drogi gminnej te drogi, które spełniają definicje drogi gminnej a nie spełniają definicji drogi wojewódzkiej, co stanowi naruszenie przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto za nieprawidłowe należy uznać ograniczenie się rady gminy do wskazania w uchwale jedynie numerów działek ewidencyjnych gruntu, a nie konkretnej drogi gminnej. Takie sformułowanie uchwały uniemożliwia zarówno stwierdzenie, czy istotnie mamy do czynienia z dotychczasową drogą gminą, która stała się nią z mocy prawa, jak również czyni taką uchwałę niewykonalną. Oznaczenie drogi publicznej poprzez odwołanie się do działek ewidencyjnych gruntu stoi w sprzeczności z oznaczeniem przebiegu tych dróg w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 lub 147 p.p.s.a. uchyla je lub stwierdza nieważność. Stosownie do brzmienia art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Umożliwia to sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2015 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii dróg gminnych. W uchwale tej Rada Gminy [...] pozbawiła kategorii drogi gminnej odcinki dróg gminnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...],[...] oraz [...],[...] w miejscowości S., przez co stały się one drogami wojewódzkimi. Skarga na tę uchwałę została wniesiona w trybie art. 85, art. 86, art. 91 i art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którymi nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Może go pełnić m.in. Wojewoda. W świetle brzmienia art. 91 ust. 1 ww. ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do art. 91 ust. 2 organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. Przepisu ust. 2 nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z dnia 24 czerwca 2015 r.) Rada Gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie do brzmienia art. 2 ust. 2 odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio. Jak wynika z akt sprawy odcinek drogi będący przedmiotem zaskarżonej uchwały na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu sprzed nowelizacji z 13 września 2013 roku, został z chwilą oddania do eksploatacji nowo wybudowanego odcinka drogi nr [...] zaliczony z mocy ustawy do kategorii drogi gminnej. Do czasu zaliczenia odcinka drogi wskazanego w załączniku do zaskarżonej uchwały do kategorii drogi gminnej, odcinek ten zakwalifikowany był do kategorii drogi krajowej oraz spełniał odpowiednie warunki techniczne i użytkowe dla klasy drogi krajowej na gruncie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Do chwili podjęcia przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały przedmiotowy odcinek drogi nie był modernizowany czy w jakikolwiek sposób przebudowywany, zatem warunki techniczne i użytkowe tej drogi nie uległy zmianie. W uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały wskazano, że pomimo zmiany kategorii drogi na drogę gminną, droga ta nie utraciła charakteru drogi ponad lokalnej i spełnia standardy drogi wojewódzkiej. W uzasadnieniu do uchwały wskazano również, że swoim przebiegiem obejmuje również wiadukt kolejowy linii W.-T., który ma istotne znaczenie w sieci komunikacji całego województwa. Za organem stwierdzić należy, że przepis art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych, na podstawie którego podjęto zaskarżoną uchwałę ma charakter epizodyczny i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o drogach publicznych. Literalna wykładnia przepisu art. 2 tej ustawy pozwala przyjąć, że ustawodawca nie wymaga, by pozbawienie kategorii drogi gminnej następowało z uwzględnieniem ustawowych kryteriów przesądzających o przyznaniu danej drodze określonej kategorii, w przypadku zaskarżonej uchwały, kryteriów wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nawet, gdyby uznać za zasadne stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju wyrażone w piśmie z dnia 31 sierpnia 2015 roku znak [...] skierowanym do wojewodów, na które powołuje się w skardze Wojewoda [...], że przy podejmowaniu uchwał na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych powinno stosować się kryteria dróg zawarte w definicjach ustawowych, to należy zauważyć, że kryteria te nie są dostatecznie jasno określone. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa, i drogi o znaczeniu obronnym niezaliczone do dróg krajowych. Kryteria wyrażone w art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, które definiują drogę wojewódzką nie są zatem jasno określone i umożliwiają dowolną ocenę przydatności drogi do kategorii drogi wojewódzkiej. Takie zdefiniowanie pojęcia dróg zaliczonych do poszczególnych kategorii pozostawia pewną swobodę oceny stanu faktycznego. Za Radą Gminy stwierdzić należy, że odcinek drogi nr [...] wskazany w zaskarżonej uchwale, pomimo braku jasno określonych zasad zaliczania dróg do określonych kategorii drogi, oraz braku wymagania przez ustawodawcę w art. 2 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych spełnienia kryteriów określonej kategorii drogi, spełnia wymagania dla drogi wojewódzkiej, a tym samym nie spełnia kryteriów kategorii drogi gminnej. Podkreślić również należy, że przed nowelizacją ustawy o drogach publicznych dokonaną nowelą z dnia 13 września 2013 r. art. 10 ust. 5 ustawy stanowił, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Oznaczało to przejęcie przez gminę wszystkich kategorii dróg zastąpionych nowymi odcinkami. Sytuacja ta spowodowała znaczne obciążenia finansowe gmin bez przekazania na ten cel stosownej dotacji. Pierwszoplanowym motywem przeprowadzonej nowelizacji ( co wynika z uzasadnienia projektu ustawy ) była chęć odciążenia gmin od kosztów utrzymania przejętych dróg. Obowiązujące od 9 lipca 2015 r. unormowania w tym zakresie wprowadzają nowe zasady zmiany kategorii drogi zastępowanej nowo wybudowanym odcinkiem. Obecnie tylko drogi powiatowe mogą zostać zaliczone do kategorii dróg gminnych. Oznacza to znaczne ograniczenie obciążeń finansowych gmin. Temu celowi służył również przewidziany ww. nowelą art. 2., który miał obowiązywać jedynie 90 dni od dnia wejścia w życie nowelizacji. Przy czym podkreślić należy, że ani procedura określona w art. 2 ustawy z 13 września 2013 r. nie przewidywała ograniczeń wskazywanych przez stronę skarżącą ani obecnie obowiązując treść art. 10 ustawy o drogach publicznych nie uzależniają zmiany kategorii drogi od spełnienia przez nią wymogów technicznych przewidzianych dla tej kategorii drogi. Nie można też zgodzić się z zarzutem niewykonalności uchwały w związku z nieprawidłowym oznaczeniem odcinków drogi. Wskazanie numeru drogi niewątpliwie pozwala ją zidentyfikować, natomiast wymienienie numerów działek geodezyjnych w połączeniu z załącznikiem graficznym uchwały czyni uchwałę wystarczająco czytelną. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd uznał, że skarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem art. 2 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy, skoro Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.