VII SA/Wa 1056/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze (...) na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w (...) z dnia (...) marca 2014 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w (...)na rzecz (...) kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem znak: (...) z dnia (...) marca 2014 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w (...), po rozpatrzeniu wniosku (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w (...) znak: (...), z dnia (...) stycznia 2014 r. odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (...) nr (...) z dnia (...) stycznia 2012 r., znak: (...), - utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że (...) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (...) postanowieniem nr (...) z dnia (...) stycznia 2012 r., znak: (...), - na podstawie § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) - zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie dróg pożarowych", w związku z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 121, poz. 1137 ze zmianami) - zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie uzgadniania projektu", po rozpatrzeniu wniosku (...) dotyczącego zapewnienia drogi pożarowej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym przy ul. (...) z określonymi następującymi wskazaniami mającymi stanowić rozwiązania zamienne w stosunku do wymaganych rozporządzeniem w sprawie dróg pożarowych: 1) wyposażenie wszystkich kondygnacji nadziemnych mieszkalnych w wewnętrzną sieć hydrantową (...) z hydrantami zlokalizowanymi na półpiętrze i obejmującymi swoim zasięgiem każdą przestrzeń mieszkalną, 2) wyposażenie ewakuacyjnych klatek schodowych w oświetlenie ewakuacyjne zapewniające natężenie oświetlenia nie mniejsze niż 2 luksy, 3) zastosowanie na klatkach schodowych na kondygnacjach drugiego i czwartego piętra dodatkowych uchylnych okien wspomagających system oddymiania - wyraził zgodę na odstąpienie od obowiązku wymienionego w § 12 ust. 2 i ust. 10 ww. rozporządzenia w sprawie dróg pożarowych, w związku z brakiem drogi pożarowej wzdłuż dłuższego boku budynku i występowania sięgaczy bez możliwości zawracania, pod warunkiem wykonania pasa drogowego, określonego w planie organizacji ruchu jako (...) o parametrach określonych w wystąpieniu (szerokość 5 m z jednostronnym chodnikiem o szerokości 2 m) bez elementów zagospodarowania terenu od strony budynku o wysokości przekraczającej 3 m ze służebnością przejazdu na ul. (...). Pismem z dnia (...) września 2013 r. (...) wniosła o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (...) z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...). We wniosku podniosła, że powyższe postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 5 i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), w zw. z § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie dróg pożarowych. Podniosła, że inwestor nie był właścicielem terenu, na którym miała być poprowadzona droga pożarowa. Zaproponowane przez inwestora rozwiązania - dostęp do obiektu z drogi (...) przez pas terenu należący do (...) rażąco narusza prawo własności (art. 140 Kodeksu cywilnego). Spółka został pominięta przy wydawaniu opinii rzeczoznawcy i nie brała udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (...) nr (...) z dnia (...) stycznia 2012 r. Pismem z dnia (...) grudnia 2013 r. znak: (...) Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Następnie postanowieniem (...) z dnia (...) stycznia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (...) z dnia (...) stycznia 2012 r. Nr (...) znak: (...) Od powyższego postanowienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem, w ustawowym terminie, wniosła (...). W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (...) z siedzibą (...) zapadło opisane na wstępie postanowienie organu drugiej instancji. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowienia z dnia (...) marca 2014 r. Ponadto wskazał, że organ w zakresie przedmiotowego uzgodnienia nie dokonuje ustaleń co do stosunków własnościowych, choć dla uzgodnienia istotne jest ukształtowanie terenu oraz to, czy inwestor jest w stanie wykonać rozwiązania zamienne. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wskazał również, że zasadnie organ Państwowej Straży Pożarnej nie uznał za stronę postępowania (...), ponieważ podmiot ten nie miał interesu prawnego związanego m. in. z przygotowaniem budynku do prowadzenia akcji ratowniczej. Nie można również dopatrywać się analogii w przedmiotowym postępowaniu i w postępowaniu w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ są to dwa odrębne, uregulowane innymi przepisami prawnymi postępowania. Postanowienie (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (...) nie rozstrzygało kwestii własności działek, po których ma przebiegać droga pożarowa w rozpatrywanej sprawie. Organ uznał, że zarzut niewykonalności postanowienia z dnia (...) stycznia 2012 r., ze względu na planowane zasadzenie wysokich drzew na działce należącej do (...), jest niezasadny. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji. W wyroku z dnia 15 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 144/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nie można mówić o niewykonalności decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli wynikające z niej obowiązki mieszczą się w granicach prawa". Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej odnosząc się do zarzutu, że wykonanie postanowienia spowodowałoby czyn zagrożony karą wskazał, że (...) w dalszym ciągu nie wskazała przepisów kodeksu karnego, kodeksu karnego wykonawczego, kodeksu wykroczeń i innych pozakodeksowych przepisów karnych, które przewidywałyby sankcje karne za czynności konieczne do wykonania postanowienia (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (...) nr (...) z dnia (...) stycznia 2012 r. Wykonanie zaś postanowienia bez wątpienia nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa, ze względu na niezachowanie procedur zapisanych w "Procedurach organizacyjno-technicznych w sprawie spełnienia wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych, w przypadkach wskazanych w tych przepisach, oraz stosowania rozwiązań zamiennych, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej, w przypadkach wskazanych w przepisach przeciwpożarowych" Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej uznał, że wytyczne te zostały sporządzone do służbowego użytku i nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Zatem wydanie postanowienia (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (...) nr (...) z dnia (...) stycznia 2012 r., jeśli nawet zostałoby wydane z ich naruszeniem, nie stanowi naruszenia prawa oraz nie mogłoby stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła (...) domagając się stwierdzenia nieważności ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. bowiem postanowienie nr (...) było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały; 3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez pominięcie, że wykonanie postanowienia nr (...) wywołałoby czyn zagrożony karą; 4) naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez pominięcie, że postanowienie nr (...) zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa; 5) rażące naruszenie następujących przepisów prawa: art. 4 i 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 140 i 233 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 4 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 pkt 1 i § 21 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej (...) z dnia (...) lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zespołu urbanistycznego (...) poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia (...) marca 2014 r., które ogranicza prawa skarżącej jako użytkownika wieczystego nieruchomości wraz z prawem własności budynku ((...)) do korzystania z nieruchomości; 6) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 11 ust. 1, § 12 ust. 1, § 212 i nast. oraz § 271 - 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 5 ust. 1, § 17 ust. 1, § 124 ust. 1 pkt 2 i 4, § 98 ust. 1 i § 76 ust. 2 i innych norm właściwych z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie poprzez błędne ustalenie, że projektowana inwestycja spełnia wymagania odległości od stacji benzynowej ze zbiornikami paliw i zbiornikami gazu płynnego, znajdującej się na działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której budynek ma być wzniesiony, oraz niespełnianie szczególnych wymagań dot. stref pożarowych i odporności pożarowej budynku, a ponadto wskutek pominięcia okoliczności, że ściana budynku należącego do skarżącej (...) w której znajduje się okno, do której to ściany będzie przylegał projektowany budynek, jest obecnie ścianą oddzielenia pożarowego, czego inwestor nie uwzględnił w przedłożonym projekcie budowlanym, i to zarówno pod kątem wymagań co do grubości ściany jak i klasyfikacji odporności ogniowej; 7) art. 4 i 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz art. 140 i 233 k.c. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niespełnianie przez projekt budowlany warunków co do oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w budynku będącym własnością skarżącej; 8) naruszenie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez błędy w ustaleniach faktycznych, uznanie okoliczności sprawy za udowodnione bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego oraz niedostateczne uzasadnienie wydanego postanowienia; 9) naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wymagającego uchylenia, ze względu na istnienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności tegoż postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, a podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Wskazać należy, że postanowienie kontrolowane przez Sąd wynikało z rozpoznania wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu - podkreślmy postanowieniem, które zapadło w postępowaniu nieważnościowym wszczętym przez organ z urzędu, choć w związku z wnioskiem skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego. Fakt wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu wynika jednoznacznie z końcowego akapitu uzasadnienia postanowienie organu poprzedzającego postanowienie zaskarżone. Godzi się jednak podnieść w tym kontekście, że ta okoliczność powinna wynikać już z redakcji wstępnej części postanowienia. Jak stanowi art. 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy służy niezadowolonej stronie postępowania. Tym samym organ, po tym jak wpłynął wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, miał obowiązek ustalenia czy pochodzi on od podmiotu, który ma przymiot strony w tym postępowaniu. Tego badania przesłanki formalnej, stanowiącej o dopuszczalności wniosku, organ z naruszeniem ww. przepisu prawa zaniechał i rozpoznał wniosek merytorycznie. Należy podkreślić, że samo doręczenie orzeczenia poprzedzającego objęte wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy nie stanowi przesłanki kształtującej przymiot strony w danym postępowaniu. Powtórzmy jeszcze raz organ drugiej instancji, a także organ właściwy do ponownego rozpoznania sprawy obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić przesłanki formalne dopuszczalności odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie, a w szczególności poczynić ustalenia czy pochodzą od strony. Rozpoznając sprawę ponownie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w (...) będzie miał na uwadze powyższą argumentację, przeprowadzi postępowanie w ww. zakresie, tj. dokona oceny, czy spółka składająca wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest stroną niniejszego, wszczętego z urzędu, postępowania nieważnościowego. Sąd podziela stanowisko, które w toku niniejszego postępowania organ wyrażał, choć się do niego w zaskarżonym postanowieniu nie zastosował - stroną postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem przeciwpożarowym jest wyłącznie inwestor. Należy podkreślić, że inne podmioty, spełniające wymogi określone w art. 28 ustawy Prawo budowlane mają przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę i właśnie w tym postępowaniu mogą kwestionować założenia projektu budowlanego, w tym także w zakresie uzgodnionym przez właściwy organ straży pożarnej. Skarżąca spółka, w świetle powoływanych przez nią okoliczności, właśnie w takim postępowaniu dochodzi skutecznie ochrony praw objętych jej interesem. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.).