VII SA/Wa 1060/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nakazującej A. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 9,65 m x 8,65 m na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2016 r., Komenda Powiatowa Policji w [...] poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], że w miejscowości [...], ul. [...] [...], na działce nr ew. [...] prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi. Po wszczęciu postępowania, w dniu [...] marca 2016 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że na ww. działce usytuowany jest parterowy niepodpiwniczony obiekt mieszkalny o wymiarach zewnętrznych około 9,65 m x 8,65 m i wysokości w kalenicy około 3,15 m. Ponadto obiekt ten oddalony jest o około 17,1 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] oraz około 7,0 m od środka słupa elektroenergetyczny usytuowanego na działce nr ew. [...]. Wokół obiektu wykonane jest utwardzenie terenu z kostki betonowej. Ustalono również, że obiekt posiada konstrukcję drewnianą szkieletową ocieploną częściowo z zewnątrz styropianem grubości 12 cm, posiada dach dwuspadowy, pokryty blachodachówką. Widoczne są podwaliny betonowe pod ściany budynku. Inwestorem realizującym obiekt jest A. S. PINB ustalił, że na działkę nr ew. [...] w roku około 2006 został przywieziony barakowóz, który obecnie stanowi aneks kuchenny, łazienkę i pomieszczenie gospodarcze, zaś około 3-4 lata później została dobudowana konstrukcja drewniana zadaszona, która obecnie stanowi pokój dzienny. W 2012 r. obudowano płytami OSB oraz ocieplono styropianem, następnie sukcesywnie była dobudowana kotłownia oraz całość dostosowana na cele mieszkalne oraz wykańczana. Obecny podczas oględzin B. S. (syn inwestorki zamieszkujący w budynku) podał, iż nie posiada pozwolenia na budowę ani jego zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. PINB w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w [...] gm. [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo budowlane i zobowiązał A. S. do przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w terminie czterech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Następnie na wniosek inwestorki PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. zawiesił postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w [...] do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy dla w. budynku. Jak ustalił organ I instancji ostateczną decyzją Nr [...] z [...] lipca 2017 r. Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Po podjęciu postepowania w sprawie, decyzją [...] z [...] grudnia 2017 r. PINB w [...] nakazał A. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach zewnętrznych 9,65 m x 8,65 m wybudowanego na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy. Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. Uzasadniając wskazał, że opisana inwestycja inwestorki nie spełnia wymogów określonych w art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na odmowę uzgodnienia projektu decyzji przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Odmowa ta wiązała się z niespełnieniem przez przedmiotową inwestycję warunku odległości obiektu budowlanego od drogi krajowej. Ponadto organ I instancji zaznaczył, iż skoro przedmiotowy obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z wydaną ostateczną decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy, zatem nie jest możliwa jego legalizacja na podstawie art. 48 ust. 2 prawo budowlane. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o jej uchylenie, podając, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad popełnił błąd nie zgadzając się na lokalizację budynku. Rozpoznając odwołanie [...] WINB powołaną na wstępie decyzją – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy uznał, że ocena stanu faktycznego i prawnego dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa. [...] WINB wskazał, że budowa obiektu bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w pierwszej kolejności oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Za zasadne uznał zastosowanie wobec tego obiektu trybu określonego w art. 48 prawa budowlanego. Przedstawiając zatem regulacje prawne wynikające z art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, iż możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa jeżeli inwestor wypełni powyższy obowiązek. Natomiast - jak wyjaśnił organ odwoławczy - zgodnie z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego "W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust 1". Organ odwoławczy przypomniał, iż PINB nałożył na inwestorkę zobowiązanie do przedstawienia w terminie 4 miesięcy dokumentów: - zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego projektantów), aktualnym na dzień opracowania projektu; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt administracyjnych wynika, że [...] WINB mając na uwadze treść złożonego odwołania, zwrócił się pismem z [...] stycznia 2018 r. do inwestorki celem przedstawienia dokumentów potwierdzających, że przed Wójtem Gminy [...] toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w ciągu 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor ostatecznie nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku dostarczenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego. Końcowo [...] WINB skonstatował, że nie potwierdziły się twierdzenia skarżącej podniesione w odwołaniu, zatem właściwym było nałożenie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Skargę na rozstrzygnięcie [...] WINB złożyła A. S.. W skardze mającej charakter opisowy, podniosła, że do wszelkich działań dotyczących działki nr ew. [...] upoważniła osobę, która - jak się okazało - nie złożyła dokumentów w terminie. Dopiero w dacie otrzymania decyzji o rozbiórce uświadomiła sobie powagę sprawy, nie mniej z uwagi na stan zdrowia nie mogła samodzielnie kontrolować przebiegu załatwiania dokumentacji. W podsumowaniu skarżąca wniosła o "cofnięcie nakazu rozbiórki" budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest ocena legalności decyzji [...] WINB z [...] marca 2018 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, nakazującą inwestorowi dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 9,65 m x 8,65 m na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Postępowanie legalizacyjne toczyło się w sprawie przedmiotowego budynku zamieszkałego przez syna skarżącej wraz z rodziną. Organy nadzoru budowlanego wykazały, iż na przedmiotowym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponadto bezsporne było, że inwestorka nie legitymowała się pozwoleniem na budowę przedmiotowego obiektu ani nie dokonała jego zgłoszenia. Ustalono także, że obiekt spełniający charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 9,65 m x 8,65 m na działce nr ew. [...] w [...], powstał w latach 2006 z przywiezionego barakowozu, z dobudowaną konstrukcją drewnianą obudowaną i ocieploną. Ponadto jest on oddalony o około 17,1 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. W tym stanie faktycznym organy orzekające w sprawie zastosowały art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten w ust. 1 nakazuje organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 2 art. 48 prawa budowlanego w przypadku, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas stosuje się tryb legalizacji, którego pierwszy etap stanowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, w formie postanowienia. W postanowieniu tym (ust. 3) ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Tego rodzaju postanowienie wydane zostało w przedmiotowej sprawie w dniu [...] kwietnia 2016 r. przez PINB w [...]. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że inwestorka – skarżąca w sprawie nie przedstawiła żadnych dokumentów, do których złożenia została zobowiązana. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego samodzielnie ustalił, że Wójt Gminy [...] decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy, dla budowy budynku mieszkalnego na działce ew. [...] w [...]. Jak wynika z ustaleń organu powodem odmowy, było brak spełniania wymogów określonych w art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, wobec niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., organ I instancji zastosował art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 prawa budowlane i na podstawie art. 48 ust. 1 orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Zauważenia wymaga, że art. 48 ust. 4 Prawo budowlanego stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W przypadku niespełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Żaden przepis tej ustawy nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Decyzja organu nadzoru budowlanego w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy, ustawodawca nie pozostawia bowiem właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 prawa budowlanego., czyli nakaz rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 874/17). Sąd w przedmiotowej sprawie uznał skargę za uzasadnioną gdyż faktycznie inwestorka – skarżąca na etapie postępowania odwoławczego złożyła w dniu [...] lutego 2018 r. ponowny wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Potwierdza to okazana na rozprawie decyzja nr [...] z [...] maja 2018 r., wydana przez Wójta Gminy [...] - ustalająca na wniosek A. S. warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] [...], gmina [...]. Ponadto jak wynika z postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2018 r., uzgodnił on projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki nr ew. [...] położonej przy drodze krajowej nr [...][...] w miejscowości [...]. Tak więc niewątpliwie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy toczyło się postępowanie zainicjowane przez skarżącą o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, które finalnie zakończyło się pozytywnie dla budowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w [...]. Sąd dostrzega również, że z oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie wynika, że jest A. S. ma ponad 80 lat i jest obłożnie chora, co usprawiedliwiałoby nie udzielenie odpowiedzi na pismo organu odwoławczego. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy powinno skutkować ponownym rozważeniem przez [...] WINB czy możliwa jest legalizacja przedmiotowego budynku na działce nr ew. [...] w [...]. W tym celu po złożeniu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy - decyzji nr [...] z [...] maja 2018 r., wydanej przez Wójta Gminy [...] (którą pełnomocnik skarżącej winien złożyć do [...] WINB po uprawomocnieniu się wyroku), organ odwoławczy dokona analizy złożonej decyzji o warunkach zabudowy, celem ustalenia możliwości legalizacji budynku i ewentualnie - w zależności od wyniku oceny - podejmie dalsze kroki związane z legalizacją (co wiąże się z koniecznością złożenia pozostałych dokumentów) bądź nakazem rozbiórki. Decyzja o rozbiórce budynku mieszkalnego w każdym przypadku jest ostatecznością. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w przypadku, gdy w postępowaniu legalizacyjnym inwestor nie podejmuje czynności prowadzących do legalizacji, to wówczas nie ma innej możliwości, jak bezwzględnie orzec o nakazie rozbiórki, gdyż decyzja ta ma charakter związany. Końcowo Sąd wskazuje, że postępowanie legalizacyjne charakteryzuje się tym, że jest dobrowolne, a nie przymusowe, zaś warunkiem jego pozytywnego przeprowadzenia jest wykonanie w terminie nałożonych przez organ obowiązków. W sytuacji więc niewykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków w zakreślonym terminie, będzie zachodziła podstawa do wydania nakazu rozbiórki. Ponownie rozpoznając sprawę [...] WINB uwzględni uwagi Sądu oceniając decyzję o warunkach zabudowy - nr [...] z [...] maja 2018 r., wydaną przez Wójta Gminy [...]. W przypadku pozytywnej oceny tej decyzji, zasadne będzie uchylenie decyzji organu I instancji celem nałożenia obowiązku na inwestora złożenia: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego projektantów), aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tych okolicznościach sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.