VII SA/Wa 1061/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na zabudowę skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2000 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej P. K. na zabudowę prześwitu między budynkami mieszkalnymi przy ul. [...] w W. na działce nr ewid. [...] z obrębu [...]. Po rozpatrzeniu odwołania mieszkańców lokali położonych w budynkach przy ul. [...] w W., sąsiadujących z projektowaną inwestycją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. ([...]) umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wyrokiem z dnia 22 maja 2002 r., sygn. akt IV SA 1783/00, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. byłoby dopuszczalne, ale tylko w stosunku do osób, które nie złożyły wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Natomiast umorzenie postępowania odwoławczego wobec osób, które swoim wnioskiem doprowadziły do wydania merytorycznej decyzji w I instancji skutkowało tym, iż za strony postępowania w II instancji nie zostały uznane osoby, na wniosek których wszczęto i przeprowadzone postępowanie nadzorcze. Sąd ocenił, że gdyby organ odwoławczy uznał zaskarżoną decyzję za błędną, z racji bezpodstawnego przyznania wnioskodawcom statusu strony, to należało ją uchylić i umorzyć postępowanie przed organem I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd przypomniał też, że chociaż co do zasady członek spółdzielni mieszkaniowej jest reprezentowany przez statutowo właściwe organy spółdzielni, to jednak członek posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego może w szczególnych sytuacjach mieć własny interes prawny. Taka sytuacja występuje wtedy, gdy realizacja obiektu spowoduje konkretne naruszenie jego warunków korzystania z lokalu, które jest chronione przepisami prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane oraz przepisami rozporządzenia wykonawczego z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powtórne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji, po wydaniu omówionego wyżej wyroku Sądu, zakończyło się decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...], którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2000 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego. Na skutek skargi na tę decyzję, została ona uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 806/03 - 807/03. W uzasadnieniu Sąd stanął na stanowisku, że organ odwoławczy nie wypełnił wszystkich zaleceń Sądu uchylającego poprzednią decyzję organu odwoławczego i ponowną decyzję wydał bez ostatecznego wyjaśnienia sprawy. Sąd zobowiązał organ, aby w wypadku ustalenia interesu prawnego wnioskujących, rozpoznał odwołanie i orzekł merytorycznie w sprawie. Kierując się tymi zaleceniami, organ II instancji przeprowadził ponownie postępowanie i dwoma decyzjami z dnia [...] marca 2005 r. (o tym samym numerze [...]) rozstrzygnął sprawę. Pierwszą z tych decyzji umorzył postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec osób, które zdaniem organu nie posiadały własnego interesu prawnego i nie były wnioskodawcami postępowania. W drugiej zaś decyzji (będącej obecnie przedmiotem skargi), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2000 r. w części, w której organ wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, w części dotyczącej wykonania kominków jako otwartych palenisk na drewno, i w tej części orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...], w pozostałej zaś części utrzymał w mocy decyzję Wojewody odmawiającą stwierdzenia pozostałej części decyzji Burmistrza. Jak wynika z uzasadnienia wymienionych decyzji, organ, po zweryfikowaniu interesu prawnego osób biorących udział w postępowaniu, uznał, że część z tych osób – nie będących wnioskodawcami - nie posiada przymiotu strony, w związku z czym po rozpatrzeniu odwołania K. P., D. M., T. K., T. G. pierwszą z decyzji umorzono postępowanie przed organem II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja ta nie została zaskarżona do Sądu. W uzasadnieniu drugiej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ jako podstawę stwierdzenia nieważności przyjął rażące naruszenie prawa polegające na sprzeczności pozwolenia budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej zaprojektowania, zamiast ogrzewania centralnego ogrzewania - kominków jako otwartych palenisk na drewno oraz ogrzewania elektrycznego. Organ ustalił, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] w dziale "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej" podano, że projektowana zabudowa prześwitu między budynkami mieszkalnymi będzie stanowiła integralną część sąsiadujących mieszkań, na istniejących warunkach instalacji (co., wod-kan i energii elektrycznej). W części dotyczącej wymagań dotyczących ochrony środowiska nakazano rozbudowaną część budynku włączyć w istniejący układ instalacji wod-kan i co. W części dotyczącej ochrony interesów osób trzecich zapisano obowiązek zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby, a także, iż projektowana zabudowa prześwitu nie może pogorszyć warunków technicznych dla istniejących mieszkań. Tymczasem w projekcie budowlanym brak jest zaprojektowania - w sposób ustalony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - źródła ogrzewania, tj. włączenia lokalu skarżącego do istniejącej instalacji centralnego ogrzewania, a zamiast tego w pkt 8, akapit ostatni, części opisowej projektu umieszczono zapis: "W lokalach dobudowanych przewidywane są kominki - otwarte paleniska na drewno. Każdy z poziomów będzie posiadał kanał dymowy i wentylacyjny. Konstruowane one będą na stropach, ze zwiększeniem ilości wraz z narastaniem kondygnacji". Zapisowi temu odpowiada stosowny rysunek w części graficznej projektu. Wyżej opisana sprzeczność rażąco naruszała art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, wobec czego stwierdzono nieważność pozwolenia budowlanego w części dotyczącej zaprojektowania kominków jako źródła ogrzewania. Decyzja ta zaskarżona została do Sądu przez inwestora P. K. W skardze inwestor podniósł, że znajdujący się w pozwoleniu na budowę zapis zezwalający na wykonanie otwartych palenisk nie zmienia w istocie warunków technicznych ogrzewania dobudowywanej części mieszkania, gdyż kominki stanowią "swego rodzaju użytkową ozdobę i nie pełnią ani nawet nie mogłyby pełnić funkcji grzewczych". Problem ogrzewania dodatkowej powierzchni został rozwiązany poprzez zainstalowanie płytowych grzejników elektrycznych zasilanych z odrębnego licznika. Mieszkanie jest w istocie ogrzewane energią elektryczną, a nie kominkami, natomiast organy administracji niezbyt wnikliwie zbadały sprawę, wydając wadliwą decyzję. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko. Uczestnicy postępowania w piśmie z dnia 12 lutego 2006 r. podnieśli natomiast, iż jeszcze przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego, inwestor zabiegał o zgodę na budowę kominów, lecz z uwagi ochronę środowiska, szkodliwość dymu dla mieszkańców oraz bliskość budynków użyteczności publicznej (szkoła, przedszkole, przychodnia) w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zamieszczono warunek "Rozbudowaną cześć budynku włączyć w istniejący układ instalacji wod-kan i co." Uczestnicy postępowania podnieśli też, że nie jest prawdą, że kominki są tyko ozdobą, gdyż podłączone są do kominów, przez które leci dym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ocena zaskarżonej decyzji, w kontekście wcześniej wydanych w ramach tej sprawy wyroków sądów administracyjnych, prowadzi do konkluzji, iż decyzja ta nie narusza prawa. Organ administracji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania nadzorczego, eliminując z niego podmioty nie legitymujące się własnym interesem prawnym w sprawie. W odniesieniu do odwołania złożonego przez wnioskodawców, podjął merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co między innymi wynikało z analiz zawartych w omówionych wyrokach NSA i WSA w Warszawie, wydanych wcześniej w niniejszej sprawie. W tej sytuacji organ administracji zobowiązany był do ustalenia, czy decyzja ta wypełnia przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie i zgodnie z ustaleniami faktycznymi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do wniosku, iż pozwolenie na budowę pozostaje w częściowej niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niezgodność ta polegała na niespełnieniu przez pozwolenie budowlane warunków sposobu ogrzewania dobudowanej części budynku określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sprzeczność tę organ ocenił zasadnie jako oczywistą i wskazał, że polega ona na zastosowaniu - jako źródeł ogrzewania - kominków i ogrzewania elektrycznego, zamiast włączenia dobudowanej części do sieci c.o. budynku, co jako warunek inwestycji ustalała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu, bez żadnego znaczenia dla oceny tej sprzeczności pozostaje rzeczywiste wykorzystywanie zainstalowanych źródeł do ogrzewania dobudowanej części, co było przedmiotem skargi. Organy badały bowiem nie to, w jakim stopniu zadymianie (czyli skutek wady prawnej) ma miejsce, lecz tylko i wyłącznie to czy projekt budowlany pozostaje w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc czy wada prawna wystąpiła. Art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia budowlanego stanowił, iż projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, Naruszenie tej zgodności, w zakresie warunków ogrzewania dobudowanej części, stanowiło rażące naruszenie prawa i tę kwestię organy ustaliły i oceniły prawidłowo, nie można zatem zaskarżonej decyzji zarzucić naruszenia prawa, a tylko w takim zakresie podlega ona badaniu przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.