VII SA/Wa 1061/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka, , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez J. Z. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], wydane w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał J. Z. w terminie do dnia 9 lipca 2012 r. dokonać przebudowy dachu dwuspadowego na jednospadowy samowolnie wybudowanej szklarni położonej na działce o nr geod. [...] w Ł., przy ul. S. [...], w taki sposób, aby kierunek kalenicy przebudowanego dachu był równoległy do ul. S., zgodnie z decyzją Nr [...] o warunkach zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] października 2011 r. Wskazana decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...], a ta ostatnia została uznana za prawidłową prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 616/12, którym oddalono skargę J. Z. (na ww. orzeczenie z dnia 22 czerwca 2012 r.). Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 5 lipca 2013 r., stanowiącym upomnienie, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015) wezwał J. Z. do wykonania w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia, ww. obowiązku polegającego na przebudowie dachu szklarni, a w dniu [...] sierpnia 2013 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...]. I dalej, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], wobec dalszego uchylania się zobowiązanego od wykonania nałożonego obowiązku, organ ten nałożył na J. Z. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000,00 zł. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał ww. postanowienie o nałożeniu środka egzekucyjnego w mocy. Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r., skarżący – J. Z. wniósł o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Wskazał na swoją trudną sytuację finansową, brak majątku i dochód miesięczny wynoszący 1300,00 zł. Wskazał też na to, iż jego żona nie uzyskuje żadnego dochodu oraz, że ma stwierdzoną I grupę inwalidztwa. Podał także, że przeróbka dachu jest technicznie niemożliwa, co stwierdził architekt oraz, że "sprawa będzie ponownie rozpatrywana w Sądzie Administracyjnym". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 23 § 1 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W uzasadnieniu orzeczenia podał, iż wstrzymanie postępowania egzekucyjnego opiera się na uznaniu organu sprawującego nadzór nad egzekucją, przy czym – może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ten stwierdzi, iż wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek". Taka sytuacja w tym przypadku nie wystąpiła. Wyjaśnił przy tym, że postępowanie przed Sądem, przywołane przez zobowiązanego dotyczy wzruszenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2011 r. i nie ma znaczenia dla prowadzonej egzekucji. Je. Z. na powyższe postanowienie wniósł zażalenie wskazując, iż jakakolwiek przeróbka dachu jest niemożliwa i kwestionując zasadność obciążenia go takim obowiązkiem. Zwrócił się jednocześnie o wstrzymanie egzekucji do czasu zakończenia sprawy prawomocnym wyrokiem Sądu Administracyjnego. Wskazał także raz jeszcze na swoją trudną sytuację finansową i zły stan zdrowia żony. Zaskarżonym w sprawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wskazanego zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał na przepis art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wyjaśnił, że organy sprawujące nadzór nad egzekucją mogą tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach wstrzymać na czas określony czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Podniósł, że okoliczności uzasadniające wstrzymanie w omawianym trybie muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Następnie, odnosząc się do okoliczności podniesionych przez J. Z., organ ten stwierdził, iż trudna sytuacja finansowa opisana przez zobowiązanego nie ma charakteru wyjątkowego i nie może być uznana za sytuację losową, spowodowaną działaniem czynników, na których wystąpienie zobowiązany nie miał wpływu. Trudna sytuacja materialna nie ma bowiem, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 2172/09 charakteru szczególnie uzasadnionego przypadku. Za wstrzymaniem egzekucji nie może też przemawiać fakt, iż w ocenie zobowiązanego doszło do nieprawidłowego określenia obowiązku. Nie jest bowiem dopuszczalne rozstrzyganie przez organ egzekucyjny, w ramach postępowania egzekucyjnego, wątpliwości dotyczących istnienia, rodzaju i zakresu egzekwowanego obowiązku, nawet jeżeli organ prowadzący postępowanie egzekucyjne jest uprawniony na podstawie odrębnych przepisów do podejmowania stosownych rozstrzygnięć. Rozstrzygnięcia dotyczące tych kwestii są podejmowane we właściwym trybie i nie stanowią części postępowania egzekucyjnego. I w końcu, organ stwierdził, że za szczególnie uzasadniony przypadek nie można też uznać wskazanej przez skarżącego okoliczności ponownego badania sprawy przez Sąd. Reasumując, organ przyjął, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności, które uzasadniałyby wstrzymanie egzekucji, nie stanowi takiej ani trudna sytuacja finansowa, ani niewłaściwe określenie przedmiotu obowiązku. Taką okolicznością może być jedynie taka, która jest niezależna od zobowiązanego, na którą to nie ma on żadnego wpływu. W skardze do Sądu na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., skarżący – J. Z. podniósł, iż organy orzekające w ogóle nie brały pod uwagę jego wyjaśnień. Podał, że nie popełnił samowoli budowlanej oraz, że po raz kolejny odbędzie się rozprawa przez Sądem Administracyjnym, w sprawie zmiany warunków zabudowy. Wskazał, że jakakolwiek przeróbka dachu jest niemożliwa, a potwierdził to biegły architekt. Wskazał też, że żona posiada I grupę inwalidztwa bez żadnych świadczeń oraz, że jest osobą schorowaną, a dwie siostry utraciła w tragiczny sposób, w wypadkach. Zwrócił się o wnikliwe rozpatrzenie sprawy i odstąpienie od egzekucji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu wojewódzkiego o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, wszczętego wobec skarżącego tytułem wykonawczym z dnia [...] sierpnia 2013 r., a to celem wyegzekwowania obowiązku przebudowy dachu szklarni. Obowiązek ten wynika z decyzji PINB w [...] z dnia [...] maja 2012 r., utrzymanej w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...]. Wskazane postanowienia wydane zostały na podstawie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Dostrzec przy tym trzeba, iż ww. orzeczenia zapadły w związku z pismem skarżącego, w którym J. Z. zwrócił się o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W piśmie tym, jak i kolejnym stanowiącym zażalenie, skarżący wnosząc o wstrzymanie egzekucji wskazał na swoją trudną sytuację finansową oraz brak -z przyczyn technicznych- możliwości wykonania nałożonego obowiązku. Podniósł też, że nadal trwa sprawa dotycząca zmiany decyzji o warunkach zabudowy, obecnie – na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, i kwestionował jednocześnie prawidłowość nałożonego obowiązku. Wszystkie te okoliczności zostały rozważone przez organy orzekające w sprawie, w efekcie - w obu instancjach zgodnie przyjęto, że żadna z tych okoliczności nie uzasadnia wstrzymania egzekucji. Ocena ta, zdaniem Sądu, wobec treści art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest prawidłowa. Rozwijając powyższe, wskazać przede wszystkim należy, iż przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują instytucji "wstrzymania postępowania egzekucyjnego" na wniosek dłużnika, jednakże wniosek zobowiązanego skierowany do organu nadzoru o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może stanowić podstawę podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu (na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji). Nadto, wskazać trzeba, iż wstrzymanie czynności egzekucyjnych, o których mowa w art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ może ale nie musi, wstrzymać czynności egzekucyjne. Dysponuje pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno do pojęcia w nim użytego, jak i oceny sytuacji faktycznej. Jeżeli stwierdzi wystąpienie przypadków mieszczących się w hipotezie tej normy, będzie mógł zastosować uznanie. To zaś oznacza, że organ -po uprzednim ustaleniu, iż zachodzą ku temu powody- może ale nie musi wstrzymać czynności egzekucyjne, a sąd kontrolując takie orzeczenie nie jest władny nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych. Organ nadzorujący egzekucję ma więc prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy uzna, że wystąpił w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek", w przeciwnym razie nie będzie dysponował takim wyborem, a jego rozstrzygnięcie będzie miało charakter związany. Podnieść również należy, iż celem unormowania przewidzianego w art. 23 § 6 wymienionej ustawy jest w istocie możliwość uwzględnienia w toku postępowania egzekucyjnego zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż za "szczególnie uzasadnione przypadki (okoliczności)", uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, mogą być uznane jedynie sytuacje spowodowane działaniem czynników, na których wystąpienie zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, mające charakter losowy, zaistniałe w toku postępowania egzekucyjnego. Przyjmuje się również, że okoliczności te winny mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Jednocześnie wskazuje się również, iż instytucji wstrzymania na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania nie można traktować jako środka przysługującego zobowiązanemu do przerwania egzekucji w trudnych dla niego sytuacjach życiowych (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 86/10, Lex nr 953093). Kierując się powyższym Sąd uznał, iż oba organy orzekające w sprawie, w tym Główny Inspektor, prawidłowo przyjęły, że nie występuje w niej "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w przepisie art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Słusznie wskazały, że nie stanowi okoliczności o takim nadzwyczajnym, wyjątkowym charakterze trudna sytuacja finansowa skarżącego, związana m. in. ze złym stanem zdrowia jego żony, posiadającej I grupę inwalidzką. Nie jest bowiem ona wynikiem zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym, zaistniałym w toku trwającego postępowania egzekucyjnego. Słusznie także stwierdziły, że nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" okoliczność związana z trwającym przed Sądem Administracyjnym postępowaniem dotyczącym orzeczenia zapadłego w przedmiocie zmiany warunków zabudowy (w oparciu, o które wydano decyzję nakładającą obowiązek przebudowy dachu na skarżącego), czy też z techniczną możliwością wykonania nałożonego obowiązku. Prawidłowo bowiem w tym aspekcie wskazano na to, iż w toku postępowania egzekucyjnego, wobec treści art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej, nie ma miejsca na badanie prawidłowości nałożonego obowiązku. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek i nie ma żadnych uprawnień do tego, aby w tym postępowaniu rozstrzygać o jego istnieniu, rodzaju i zakresie, nawet jeżeli organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. W tej ostatniej sytuacji organ może jednak dokonać weryfikacji decyzji, ale tylko w przypadkach i w trybach przewidzianych przez przepisy k.p.a. Przepisy pozwalają zaś na weryfikację decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych ustanowionych w k.p.a., a zatem w odrębnych postępowaniach od postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji prawidło przyjęto, iż ww. okoliczności związane z prawidłowością nałożonego obowiązku, nie mogą skutkować wstrzymaniem prowadzonego postępowania egzekucyjnego, dotyczącego w niniejszej sprawie (co warto dostrzec) obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji, której zobowiązany mimo wyznaczonego w niej terminu, nie wykonał (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 524/12, Lex nr 1356323). Decyzja nakładająca na skarżącego obowiązek (zgodnie z aktami sprawy), funkcjonuje w obrocie prawnym, a w tej sytuacji obowiązek z niej wynikający jest wymagalny. Nadto, warto także wskazać (wobec treści pism skarżącego), iż jak przyjmuje się w orzecznictwie (m. in. we wskazanym powyżej wyroku), o niewykonalności obowiązku można mówić wyłącznie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trudności ekonomiczne czy techniczne związane z wykonaniem nałożonego obowiązku nie świadczą natomiast o niewykonalności tegoż obowiązku. Reasumując, Sąd w całości podzielił ocenę organów orzekających, iż okoliczności podnoszone przez skarżącego, a mające przemawiać za wstrzymaniem egzekucji, nie uzasadniały zastosowania tej instytucji. Dodać należy, iż choć organy te nie były związane wnioskiem skarżącego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego (albowiem - jak już to zostało podniesione - przepisy nie przyznają dłużnikowi żadnych bezpośrednich uprawnień do występowania z takim żądaniem), to jednak wzięły pod uwagę (wbrew treści skargi) i rozważyły sprawę z uwzględnieniem argumentacji zobowiązanego. Kierowały się przy tym prawidłową wykładnią art. 23 § 6 ustawy egzekucyjnej, w tym – prawidłową definicją zastosowanego w tym przepisie nieostrego sformułowania, jakim jest wyrażenie: "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.