II FSK 2172/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska–Nowacka, Sędzia NSA (del.) Teresa Porczyńska (sprawozdawca), , Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej E. N.–T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Wa 2421/08 w sprawie ze skargi E. N.–T. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 25 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od E. N.–T. na rzecz Ministra Finansów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 2421/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. N.-T. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 25 czerwca 2008 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania egzekucyjnego. W uzasadnieniu podał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego K., działając jako organ egzekucyjny na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących zaległości z tytułu podatku od towarów i usług za 2004 r. oraz tytułu wykonawczego obejmującego zaległości z tytułu podatku dochodowego od przychodów ewidencjonowanych za 2003 r. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec Skarżącej. Odpisy ww. tytułów wykonawczych zostały doręczone Skarżącej w dniu 5 lutego 2008 r. Pismem z dnia 12 lutego 2008 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego wskazując, że w dniu 17 stycznia 2008 r. zostały złożone skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzje Dyrektora Izby Skarbowej w K. utrzymujące w mocy decyzje Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. określające wysokość podatku od towarów i usług za 2004 r. Ponadto podniosła, że posiada niskie dochody, które nie pozwalają jej na jednorazowe uiszczenie zaległości podatkowych bez uszczerbku dla możliwości utrzymania jej i całej rodziny. Wskazała ponadto, że ma na utrzymaniu troje dzieci, spłaca kredyt oraz rozłożoną na raty zaległość z tytułu podatku od towarów i usług za 2003 r. Dodatkowo podniosła, że jest przewlekle chora w związku z czym ponosi dodatkowe koszty leczenia, ponadto jedno z dzieci pozostaje pod stalą opieką lekarską, co również pociąga za sobą znaczne wydatki. Dodała również, że konieczność spłaty dodatkowych zobowiązań poczyni w jej budżecie niepowetowane szkody i uczyni niemożliwym spłacenie rat. Zaznaczyła, że nie dysponuje zasobami pieniężnymi, jak również cennymi nieruchomościami, posiada jedynie mieszkanie o powierzchni 60 m2. Postanowieniem z dnia 11 marca 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie występują okoliczności uzasadniające - na czas określony - wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do ww. należności. II FSK 2172/09 Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 czerwca 2008 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 11 marca 2008 r. W ocenie organu, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wykazała, że przedstawione przez Skarżącą argumenty dotyczące trudnej sytuacji finansowej oraz braku środków na jednorazowe pokrycie powstałych zobowiązań, nie stanowią okoliczności szczególnych. Organ podatkowy uznał, że wskazywane przez Skarżącą skutki zapłaty należności w postaci paraliżu firmy czy zwolnienia zatrudnionych pracowników, nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku, na które Skarżąca nie miała wpływu, stanowiącego przesłankę wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Organ dodał, że negatywne skutki działalności gospodarczej stanowią element ryzyka gospodarczego, związanego nierozerwalnie z faktem prowadzenia działalności gospodarczej i nie mogą być uznane za niezależne od Skarżącej. Jako przedsiębiorca podejmuje ona bowiem działania, które mają wpływ na jej sytuację. Odłożenie w czasie spłaty należności publicznoprawnych stanowiłoby przerzucenie z podmiotów gospodarczych na Skarb Państwa ryzyka, jakie zawsze towarzyszy prowadzeniu działalności gospodarczej. Jednocześnie wskazał, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem szczególnym. Do jego wszczęcia dochodzi wówczas, gdy zobowiązanie jest wymagalne, a nie zostało uregulowane w dobrowolny sposób. Skarżąca nie wykonała obowiązku uiszczenia podatku od towarów i usług za 2004 r. oraz podatku dochodowego od przychodów ewidencjonowanych za 2003 r., w związku z czym naraziła się na znoszenie skutków przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej, jak również poniesienie kosztów egzekucyjnych za dokonane czynności egzekucyjne. Ponadto podkreślił, że instytucja "wstrzymania" powoduje przesunięcie w czasie zapłaty dochodzonych w postępowaniu egzekucyjnym zaległości, co w konsekwencji powoduje wzrost kwoty zaległości poprzez wzrost odsetek za zwłokę. Z uwagi na powyższe, poprzez wstrzymanie postępowania egzekucyjnych nie ulegnie poprawie sytuacja finansowa Skarżącej. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 2421/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. N.-T. na wskazane rozstrzygnięcie Ministra Finansów. II FSK 2172/09 W uzasadnieniu wskazano m.in., że celem unormowania przewidzianego w art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.), dalej: u.p.e.a., jest w istocie rzeczy możliwość uwzględnienia w toku postępowania egzekucyjnego zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwe najszybszego wykonania zobowiązania, co uzasadnione jest chociażby z uwagi na koszty postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie tego przepisu muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. "Szczególny" w rozumieniu potocznym oznacza bowiem "odznaczający się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę; niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny" (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. IV, s. 638). Dyrektor Izby Skarbowej w K. prawidłowo wskazał zatem na "wyjątkowość", jako istotną cechę zdarzeń (okoliczności) uzasadniających wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Skarżąca w uzasadnieniu swojego wniosku nie wskazała na sytuacje spowodowane działaniem czynników, na które nie miała wpływu, niezależnych od sposobu jej postępowania, a wynikających ze zdarzeń losowych. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, który wskazał, że zaległości podatkowe stanowią negatywne skutki działalności gospodarczej będące elementem ryzyka gospodarczego, związanego nierozerwalnie z faktem prowadzenia działalności gospodarczej i nie mogą być uznane za niezależne od Skarżącej. Jako przedsiębiorca podejmuje ona bowiem działania, które mają wpływ na jej sytuację. Odłożenie w czasie spłaty należności publicznoprawnych stanowiłoby przerzucenie z podmiotów gospodarczych na Skarb Państwa ryzyka, jakie zawsze towarzyszy prowadzeniu działalności gospodarczej. Skarżąca podejmując działalność gospodarczą winna liczyć się z obowiązkiem płacenia danin publicznych związanych z tą działalnością i regularnie się z nich wywiązywać. Zdaniem Sądu, organy nadzoru prawidłowo dokonały analizy podnoszonych przez Skarżącą okoliczności, a postępowanie swoje przeprowadziły zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami Kodeksu postępowania II FSK 2172/09 administracyjnego. W zaskarżonym postanowieniu Minister Finansów przedstawił okoliczności faktyczne sprawy, a także wyczerpująco wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia oraz przepisy prawa stanowiące jego podstawę prawną. Odniósł się również do argumentów podnoszonych przez Skarżącą, w tym także do kwestii złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzje Dyrektora Izby Skarbowej w K. utrzymujące w mocy decyzje Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. określające wysokość podatku od towarów i usług za 2004 r. Od powyższego wyroku E. N.-T. złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) p.p.s.a poprzez oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a decyzje organów obu instancji uchylone, ze względu na naruszenie przez organy podatkowe przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszono art. 23 § 6 u.p.e.a.; - art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a poprzez oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a decyzje organów obu instancji uchylone, ze względu na naruszenie przez organy podatkowe przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszono art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Mając powyższe na względzie, wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 2421/08 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że podatniczka posiada niskie dochody, ma na utrzymaniu troje dzieci. Spłaca kredyt mieszkaniowy w wysokości II FSK 2172/09 1500 zł miesięcznie (cała kwota kredytu wynosi 80.965,85 zł). Czynsz za mieszkanie wynosi 380,93 zł. Ponosi ponadto opłaty: za gaz (65 zł), za wodę (28,05 zł), za ogrzewanie (119,66 zł), za prąd (54,00 zł). Ze względu na przewlekłą chorobę ponosi również koszty leczenia w wysokości 400 zł oraz koszty leczenia dziecka w wysokości 200 zł. Podatniczka prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem oraz trojgiem małoletnich dzieci. Głównym źródłem utrzymania rodziny jest dochód z działalności gospodarczej prowadzonej przez E. N.-T. w wysokości 1.683,14 zł miesięcznie. W skład majątku podatniczki wchodzi mieszkanie o powierzchni 62 m2. Do jej syna należy działka budowlana w N. o powierzchni 7 arów. Poza wskazanymi powyżej obciążeniami E. N.-T. regularnie spłaca również raty, na które rozłożona została zaległość z tytułu zobowiązań w podatku od towarów i usług za rok 2003, na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z dnia 17 kwietnia 2007 r. Ponadto zwrócono uwagę na treść postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FZ 101/08 - I SA/Kr 745/07, przyznających E. N.-T. prawo pomocy w zakresie częściowym, obejmującym zwolnienie od wpisu sądowego, w postępowaniu dotyczącym określenia zobowiązania w podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące roku 2003. Powołane powyżej okoliczności – w ocenie autora skargi kasacyjnej - stanowią szczególnie uzasadniony przypadek i są przesłanką do wstrzymania postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty skargi sformułowane zostały z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art.176 powołanej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać II FSK 2172/09 oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz wskazaniu na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, w ramach których orzeka Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi kasacyjnej tylko w sytuacji kiedy zachodzi nieważność postępowania, którą Sąd ten bierze pod rozwagę z urzędu, a która tu nie występuje (por. np. wyr. NSA z 22.12.2010 r. II GSK 1082/09, LEX 746063). Wskazując jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, autor skargi zarzuca naruszenie art.145 §1 ust.1 pkt. a wskazanej ustawy, w sytuacji gdy takich jednostek redakcyjnych przepis ten nie zawiera. Nadto, przy prawidłowym wskazaniu jednostek redakcyjnych (art.145 § 1 pkt.1 lit.a p.p.s.a.), stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego (nie procesowego), wskazanych w powiązaniu z tym przepisem, które miało wpływ na wynik sprawy. W kolejnym zarzucie, przy wskazaniu jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, autor skargi zarzuca naruszenie art.145 § 1 ust.1 pkt. c powołanej ustawy, których to jednostek redakcyjnych ten przepis także nie zawiera (powinno być art.145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a.). Naruszenie tego przepisu autor skargi kasacyjnej wiąże z nieuwzględnieniem skargi skierowanej do Sądu I instancji, mimo naruszenia przez organy egzekucyjne art.11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( j. t. Dz.U. z 2000 r, Nr 98 poz.1071; dalej "K.p.a."). Odnosząc się w pierwszej kolejności do tego zarzutu przypomnieć należy, że w art.11 K.p.a. ustawodawca sformułował zasadę przekonywania. Sprowadza się ona do wyjaśnienia stronie, że adresowana do strony II FSK 2172/09 decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (np. wyr. NSA z dnia 29 czerwca 2010 r. I OSK 124/10; LEX nr 594984). Zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.11 K.p.a. wobec nieuwzględnienia skargi skierowanej do Sądu I instancji, mimo naruszenia przez organy egzekucyjne art.11 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd ten dokonał oceny, wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organu, przyczyn odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Podzielił stanowisko organu, że trudna sytuacja materialna Skarżącej nie ma charakteru szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art.23 § 6 u.p.e.a, dającego organowi sprawującemu nadzór możliwość wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Fakt, że Skarżąca nie jest przekonana o słuszności skierowanego do niej postanowienia organu, nie oznacza, że organ uchybił zasadzie przekonywania wynikającej z art.11 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje także za niezasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez nieuchylenie przez Sąd I instancji zgodnie z art.145 § 1 pkt.1 lit.a p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów, mimo naruszenia tym postanowieniem art.23 § 6 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, z zastrzeżeniem § 7, który nie ma zastosowania w tej sprawie. Zatem przysługujące organowi nadzoru uprawnienia do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, to jest kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego. Podkreślić należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania tego postępowania na wniosek dłużnika. Cytowany przepis nie daje więc dłużnikowi poddanemu egzekucji żadnych bezpośrednich uprawnień do występowania na jego podstawie o wstrzymanie II FSK 2172/09 czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Wniosek dłużnika mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie, które mogłyby ewentualnie skutkować, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymaniem w ramach nadzoru czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego (np. wyr. NSA z 22.04.2010 r. II FSK 472/10, LEX 596470; wyr. NSA z 8.04.2009 r. II FSK 1925/07; LEX 532583). Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto interpretacji tego przepisu w zakresie możliwości uznania go za bezpośrednią podstawę wniosku dłużnika poddanego egzekucji o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego, to jednak wyrok ten odpowiada prawu. W związku z powyższym skargę oddalono zgodnie z art.184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt.1, art. 205 § 2 i § 3 powołanej ustawy.