VII SA/Wa 1067/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w dniu [...] października 2012 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo R. J. o zalegalizowanie przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], wykonanej przed 2000 r. W związku z powyższym przedstawiciel organu powiatowego w dniu [...] listopada 2012 r. przeprowadził oględziny robót budowlanych wykonanych w tym lokalu mieszkalnym, a następnie zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2012 r. organ pierwszej instancji powiadomił o wszczęciu, na wniosek, postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym lokalu. 3. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy. Z ustaleń organu wynika, że lokal nr [...] znajduje się na ostatniej, tj. 5-tej kondygnacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...]; w jego skład wchodzi: pokój pobytu dziennego wraz z aneksem kuchennym, odrębny pokój - sypialnia, przedpokój i łazienka. Do obecnego kształtu lokal został przebudowany - wg informacji przekazanych przez R. J. - przez poprzedniego użytkownika lokalu, czyli przed 2001 r. Zakres przebudowy obejmował zlikwidowanie ścianki działowej pomiędzy kuchnią a pokojem i utworzenie w ten sposób aneksu kuchennego będącego wspólnym pomieszczeniem z pokojem. Usunięto również drzwi wejściowe z przedpokoju do kuchni i z przedpokoju do pokoju, tworząc otwartą przestrzeń obejmującą przedpokój, aneks kuchenny i pokój. Ze znajdującej się w aktach sprawy umowy najmu zawartej w dniu [...] grudnia 2001 r. pomiędzy Gminą [...] - [...], Zarządem Budynków Komunalnych - [...] a R. J. , której przedmiotem jest najem lokalu mieszkalnego nr [...], wynika, że w skład tego lokalu wchodzą dwa pokoje, kuchnia, przedpokój oraz wc z łazienką. Z powyższego, zdaniem organu, wynika, iż wykonanie robót budowlanych polegających na usunięciu ścianki pomiędzy pomieszczeniem kuchni i pokoju, nastąpiło w okresie, gdy najemcą lokalu był R. J.. Organ stwierdził również, że zgodnie z przepisami prawa oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, usunięcie lub budowa ścianki działowej nie podlega reglamentacji prawa, co oznacza, iż inwestor nie ma obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko takie potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 776/09. Jednakże, jak zauważył organ, gdy do organu nadzoru budowlanego wpływa pismo o legalizację wykonanych robót budowlanych, innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części, organ ten jest zobowiązany do przeprowadzenia stosowanego postępowania administracyjnego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ podał również, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do wydania któregokolwiek rozstrzygnięcia określonego w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, iż wykonane roboty budowlane nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i nie powodują niezgodności z przepisami prawa. Stan taki potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy: protokół kontroli instalacji i przyborów gazowych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz protokół nr [...]z dnia [...] kwietnia 2012 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych. Brak jest zatem podstaw prawnych, zdaniem organu, do wydania decyzji merytorycznej w stosunku do przedmiotowych robót budowlanych, co stanowi o konieczności umorzenia postępowania w sprawie. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ zauważył, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane organ nie bierze pod uwagę stosunków własnościowych - prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto z dołączonych do akt sprawy protokołów kontroli instalacji i przewodów gazowych oraz kontroli przewodów kominowych nie wynikają nieprawidłowości w lokalu nr [...]. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...] ; zarzucając naruszenie mających wpływ na wynik sprawy: 1. przepisów postępowania, tj. art. 6, 7 i 8 kpa, poprzez ich niezastosowanie, a tym samym naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady działania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa, oraz art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 2. prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 93 ust. 3, § 163 ust. 1a i 2, § 164 ust. 1 i 2, § 166 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie; 3. prawa materialnego, tj. art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji - - domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. 2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. 3. 1 Dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny kontrola decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem nie może być dokonywana dowolnie, lecz w określonej kolejności. W pierwszej kolejności dokonywana jest kontrola zaskarżonej decyzji oraz postępowania, które ją poprzedziło - pod względem ważności, czyli sprawdzenia, czy nie zaistniały wady powodujące nieważność decyzji. W następnej kolejności wojewódzki sąd administracyjny kontroluje przestrzeganie przez organ administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, a dopiero w ostatniej kolejności należy badać przestrzeganie przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis", Warszawa 2005, s. 460-461). 3.2 Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, stosownie do art. 15 kpa. Oznacza to, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). Niezależnie od tego, czy postępowanie administracyjne toczy się w postępowaniu zwykłym czy nadzorczym, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne, jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 7 i 12 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, natomiast stosownie do art. 12 ust. 1 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 kpa, a następnie, zgodnie z art. 80 kpa, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia winny zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że uzasadnienie powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Zadaniem uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też uzasadnienie powinno umożliwiać zarówno organom nadzoru jak również sądom administracyjnym sprawdzenie, czy w sprawie dokonano wszystkich koniecznych ustaleń odnośnie okoliczności faktycznych, a także rozważenie toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenie motywów rozstrzygnięcia. 3.3 Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej zauważyć należy, iż z akt sprawy wynika, że od w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego zarzucono, iż organ pierwszej instancji pominął fakt, że dokonana przebudowa narusza szereg przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 93 ust. 3, § 163 ust. 1a i 2, § 164 ust. 1 i 2 oraz § 166 ust. 5, które to przepisy, zdaniem Sądu, bez wątpienia mają wpływ na bezpieczeństwo osób jak i rzeczy. Zauważyć należy, że organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie, i przywołując zarówno zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jak również obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i uzasadnienia decyzji - do zarzutów tych nie odniósł się, i okoliczności tych nie wyjaśnił. Istotne bez wątpienia jest twierdzenie organu wynikające z uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, iż usunięcie ścianki działowej nie podlega reglamentacji prawa, jednakże organ powinien był zwrócić uwagę na nadzwyczaj istotną okoliczność, a mianowicie o jaką ściankę działową chodzi - czy pomiędzy dwoma pokojami, czy też pomiędzy pokojem i kuchnią, i czy takie rozwiązanie nie narusza przepisów wyżej wymienionego rozporządzenia. Organ powinien był zwrócić uwagę na okoliczność, która została podniesiona w skardze, a uprzednio w odwołaniu, że rozbiórka ścianki działowej między dużym pokojem, kuchnią oraz przedpokojem spowodowała, że w jednej przestrzeni pierwotnie oddzielonych pomieszczeń obecnie występują urządzenia pierwotnie przypisane do pomieszczeń pomocniczych, takie jak kuchenka gazowa czteropalnikowa, licznik gazowy, instalacja gazowa z rur skręcanych praz pion gazowy z rur skręcanych. I taki stan faktyczny powinien zostać zbadany w oparciu o przywołane wyżej przepisy rozporządzenia, a stanowisko prawne zajęte przez organ - powinno zostać właściwie uzasadnione w odniesieniu do niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu organ powinien również dokonać rozróżnienia pomiędzy kwestią szczelności istniejącej instalacji gazowej, a kwestią jej usytuowania, co podniesiono zarówno w odwołaniu jak i w skardze. 3.4 Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w ramach ustalania stanu faktycznego, organ powinien był do akt sprawy dołączyć załączniki: nr 2 - protokół zdawczo - odbiorczy, i nr 3 - protokół pomiaru powierzchni - do umowy najmu lokalu mieszkalnego zawartej w dniu [...] grudnia 2001 r. z R. J.. IV. W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, w tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne. V. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.