VII SA/Wa 1068/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VII SA/Wa 1068/10 UZASADNIENIE Decyzją znak: [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek J. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lutego 2009r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie robót budowlanych wykonywanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...]. Roboty obejmowały m. in. remont podłogi w pokoju polegający na wymianie szlichty, położeniu na niej izolacji akustycznej z podkładu korkowego oraz klepki dębowej, a także położenie terakoty w kuchni, łazience i przedpokoju. W toku tego postępowania, inwestorka, na żądanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r.) przedłożyła ekspertyzę dotyczącą izolacyjności akustycznej stropu, z której wynika, że średnia izolacyjność akustyczna stropu na dźwięki przenoszone przez powietrze zwiększyła się nieznacznie, zaś izolacyjność przenoszona drogą materiałową stropu została polepszona. Powyższe ustalenia dały podstawę do umorzenia postępowania bowiem organy nadzoru budowlanego uznały, że brak jest przedmiotu postępowania, który podlegałby regulacjom przepisów ustawy Prawo budowlane. W dalszych wywodach uzasadnienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Instytucja ta służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej .sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i systemu prawa. Oceniając w tym aspekcie kontrolowaną decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie jest ona obarczona wadą nieważności. Zdaniem organu nadzoru , roboty budowlane wykonane w lokalu nr [...] prz ul. [...] stanowiły bieżącą konserwację lokalu mieszkalnego, a nie remont, przez który zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Zakres robót wykonanych przez inwestorkę miał na celu, zdaniem organu, utrzymanie należytego stanu technicznego podłogi,a tym samym stanowił bieżącą konserwację. Prace te nie spowodowały zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, a nadto nie dotyczyły obiektu budowlanego,a wyłącznie wyposażenia lokalu mieszkalnego. Skoro prace stanowiące przedmiot postępowania administracyjnego nie stanowiły robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a tym samym nie znajdowały do nich zastosowania przepisy ustawy Prawa budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego odpowiada prawu. Organ podkreślił, że art. 105 § 1 Kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek umorzenia postępowania, w każdym przypadku, gdy postępowanie administracyjne, bez względu na przyczynę, jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa, oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego co skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona, zatem zawsze wtedy, gdy brak jest przedmiotu postępowania. Przedmiotem tym jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Decyzją znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...], - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powtórzył swoją argumentację przedstawioną w decyzji z dnia [...] października 2010 r. Jednocześnie wskazał, że podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożył J. P. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego inwestorka dopuściła się samowoli budowlanej polegającej na wprowadzeniu istotnych zmian powodujących niedopuszczalne obniżenie właściwości akustycznych stropu. Roboty budowlane nie były nadzorowane pod kątem ich zgodności ze sztuką budowlaną oraz nie ustalono czy zastosowane materiały (płyty korkowe) posiadają wymaganą przepisami aprobatę techniczną. Zakres wykonanych w lokalu nr [...] robót budowlanych, należy zakwalifikować jako przebudowę. W jej zakres weszło wyburzenie pływającej podłogi wraz z izolacją z płyty spilśnionej i ułożenie na stropie szlichty oraz podkładu z korka. Oznacza to, że wprowadzono istotne zmiany w konstrukcji stropu. Skarżący wskazał nadto, iż opinia rzeczoznawcy na której oparł się organ została sporządzona przez osobę, która nie tylko nie posiada uprawnień rzeczoznawcy ale nie jest także pracownikiem Instytutu Techniki Budowlanej. Sporządzający opinię wykorzystał stare, nieaktualne pieczątki Instytutu, sprzed 20 lat, dla uwiarygodnienia swoich uprawnień. Organ pominą natomiast opinię, która została sporządzona na zlecenie skarżącego. Wynika z niej, że w wyniku przebudowy stropu jego właściwości zostały obniżone "do poziomu znacznie niższego od wymagań normy". Kolejny zarzut skargi dotyczy przewlekłości postępowania administracyjnego, które w sprawie toczy się od około 10 lat. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W myśl art. 134 cytowanej wyżej ustawy sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że, zaskarżona do Sądu decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 Kpa. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduj wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym została wydana. Jedną z przesłanek, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie jest każcie naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W orzecznictwie dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno - gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenia prawa można ocenić jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07 nie publ.). Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, a zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu administracji prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością (por. wyrok NSA z 21.02.2006r, sygn. akt II OSK 544/2005, lex nr 298456). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania stwierdzić należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] nie jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa. Kontrolowaną w trybie nadzoru decyzję umorzono na podstawie art. 105 § 1 Kpa postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...]. Umarzając postępowanie organ nadzoru uznał, że remont podłogi w lokalu mieszkalnym polegający na wykonaniu szlichty i położeniu izolacji z korka, a następnie parkietu oraz ułożenie terakoty w łazience, przedpokoju i kuchni nie wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę bądź też dokonania zgłoszenia. Sad podziela stanowisko organu dotyczące oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia nie stanowią samowoli budowlanej, do likwidacji której uprawnione są organy nadzoru budowlanego. Ustalenie, że sprawa jest bezprzedmiotowa obligowało organ do jej umorzenia na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Chybiony jest zatem zarzut rażącego naruszenia art. 105 §1 Kpa. Sąd w składzie orzekającym podziela zatem stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą określona w art. 156 § 1 Kpa, w szczególności wadę rażącego naruszenia prawa, co oznacza brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do zarzutu skargi jeszcze raz przypomnieć należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ bada decyzję wyłącznie w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Nie prowadzi natomiast ponownie postępowania zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Negatywne ustalenia w tym przedmiocie obliguje organ do odmowy stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Należy zatem wskazać, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując analizy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., właściwie ocenił ją pod względem niewystapienia przesłanek wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] lutego 2010 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], a także utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie naruszają prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.