VII SA/Wa 1069/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za niezasadne oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2019 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067) oraz art. 18 i art. 34 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314, dalej: "u.p.e.a."), art. 17 pkt 2, oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia A. R. (dalej: "skarżący", "zobowiązany") oraz T. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] WKZ", "organ I instancji") z [...] marca 2018 r., znak: [...] - uchylił postanowienie organu I instancji w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy poprzez uznanie zarzutów za uzasadnione. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z [...] października 2012 r., znak [...], [...] WKZ nakazał A. R., współwłaścicielowi (z T. R.) obiektu zabytkowego (zamku położonego na działce nr ewid. [...] w m. J. gm. M., powiat [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z [...] marca 1961 r.), przeprowadzenie niezbędnych robót budowlanych i prac konserwatorskich z uwagi na zagrożenie zniszczeniem i istotnym uszkodzeniem zabytku. Zakres prac wskazanych w decyzji należało wykonać w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. Upomnieniem z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], [...] WKZ wezwał A. R. do wykonania obowiązku przeprowadzenia niezbędnych - z uwagi na zagrożenie zniszczeniem i istotnym uszkodzeniem zabytku - robót budowlanych i prac konserwatorskich w zakresie wskazanym w tym upomnieniu. Powyższy obowiązek organ I instancji nakazał wykonać w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., znak: [...] (sprostowanym postanowieniem z [...] marca 2018 r., znak: [...]), organ I instancji nałożył na A. R. grzywnę w wysokości 5 000,00 złotych, w celu przymuszenia z powodu uchylania się od obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] stycznia 2018 r. T. R. i A. R., pismem z 8 lutego 2018 r., wnieśli w ustawowym terminie zarzuty do tytułów egzekucyjnych nr [...] z [...] stycznia 2018 r., oparte na braku uprzedniego doręczenia zobowiązanym upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. [...] WKZ ww. postanowieniem znak: [...] uznał zarzuty na postępowanie egzekucyjne za nieuzasadnione. Organ wskazał, iż upomnienie z [...] grudnia 2017 r., o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., zostało doręczone A. R. w trybie tzw. doręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.). Na powyższe postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu, zażalenie wnieśli T. R. i A. R. W zażaleniu podnieśli, że nie otrzymali upomnień z [...] grudnia 2017 r. oraz wskazali na niewłaściwe działanie operatora pocztowego w ich rejonie. Ponadto opisali zakres prac jakie wykonali przez 9 lat przy zabytku oraz wyrazili swój sprzeciw wobec nałożonej grzywny. W wyniku rozpoznania zażalenia Minister, ww. postanowieniem z [...] marca 2019 r., nie podzielił stanowiska [...] WKZ zawartego w postanowieniu znak: [...] z [...] marca 2018 r. (błędnie wskazanym przez Ministra jako postanowienie z [...] marca 2018 r.). W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał na katalog okoliczności, które zgodnie z art. 33 u.p.e.a. mogą być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podniósł, że A. i T. R. wnieśli zarzut oparty na podstawie art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. (brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.). Minister podkreślił, że w tej sytuacji konieczne jest ustalenie czy każdemu ze skarżących - zostało skutecznie doręczone upomnienie z [...] grudnia 2017 r. Organ odwoławczy podkreślił, że dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie pozwala na stwierdzenie zaistnienia wszystkich przesłanek, wymaganych przy trybie doręczenia zastępczego. Zgodnie bowiem z art. 44 § 1 k.p.a. "W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.)." Minister wyjaśnił, że doręczenie zastępcze oznacza przyjęcie fikcji doręczenia i uznanie skutku doręczenia nawet w sytuacji, w której adresat fizycznie nie podjął przesyłki, tym samym stan faktyczny nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Taka sytuacja (jak podkreślił organ odwoławczy) nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Jak wskazał organ odwoławczy, na kopercie, w której znajdowała się przesyłka (decyzja) wysłana na adres skarżącego oraz z załączonego do niej potwierdzenia odbioru odnotowano jedynie dzień pierwszego awizowania (5 grudnia 2017 r.), dzień powtórnego awizowania (13 grudnia 2017 r.) oraz "Zwrot nie podjęto w terminie". Natomiast - zarówno z koperty jak i załączonego do niej potwierdzenia odbioru - nie wynika, że doręczyciel zawiadomił adresata przesyłki, w wyżej wskazany sposób, o pozostawieniu awiza i w jaki sposób obowiązek ten został wykonany. Nie zamieszczono bowiem adnotacji gdzie pozostawiono informację o pozostawieniu awiza. Organ odwoławczy podniósł, że tylko spełnienie wszystkich wymogów, określonych w art. 44 k.p.a., może stanowić bezwzględnie o uznaniu fikcji doręczenia. Uchybienie któremukolwiek z warunków w nim wymienionych powoduje, że doręczenia nie można uznać za skutecznie dokonane. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 19/16 i podane tam orzecznictwo, Minister podkreślił, że dla uznania, iż doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 k.p.a., nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki. Słowo "awizo", wprawdzie oznacza zawiadomienie odbiorcy, jednakże nie można z niego wywieść takiego sposobu zawiadomienia, aby mieścił się on w wymogach art. 44 k.p.a. Koniecznym jest bowiem zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać. Innymi słowy, skuteczność doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. zależy od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek w tym przepisie określonych. W ocenie Ministra, wadliwe jest więc ustalenie organu I instancji, że upomnienie z [...] grudnia 2017 r. zostało skarżącemu skutecznie doręczone, tym samym zażalenie skarżącego organ odwoławczy uznał za uzasadnione. Pismem z 16 kwietnia 2019 r., A. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżone postanowienie zawiera wiele nieścisłości i błędów. Podniósł, że choć obydwie przesyłki (upomnienia z 1 grudnia 2017 r.) dla niego i jego żony -T. R. były doręczane na ten sam adres, w tym samym dniu, to nie jest zrozumiałe dlaczego ta adresowana do skarżącego uznana została przez Ministra za nie doręczoną, a ta do T. R. uznana została za doręczoną. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że organ odwoławczy raz wskazuje, iż przesyłka zawierała decyzję innym razem zaś mówi, że chodzi o upomnienie. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2019 r., poz. 2325), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znak: [...], w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, poprzez uznanie zarzutu zgłoszonego przez A. R. w postępowaniu egzekucyjnym za uzasadnionego. Powyższe stanowisko organu odwoławczego nie narusza prawa. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. "Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia." W postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawarto rozwiązań dotyczących doręczania zobowiązanemu dokumentów. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. do doręczeń stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego [por. Cezary Kulesza, Komentarz do art. 32 w: (red.) Dariusz Kijowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2010, s. 399]. Wynika to także z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 8328/98 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). I tak, zasadą jest, że pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się adresatowi w mieszkaniu osobiście, względnie - w przypadku nieobecności - dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 42 i art. 43 k.p.a.). Natomiast w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wyżej wskazany, doręczenia dokonuje się w sposób zastępczy określony w art. 44 k.p.a. W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że upomnieniem z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], [...] WKZ wezwał A. R. (oraz odrębnym upomnieniem znak: [...] – T. R.) do wykonania obowiązku przeprowadzenia niezbędnych - z uwagi na zagrożenie zniszczeniem i istotnym uszkodzeniem zabytku - robót budowlanych i prac konserwatorskich w zakresie wskazanym w tym upomnieniu. Prace nakazano wykonać w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia oraz uprzedzono, że w razie niewykonania obowiązku w podanym terminie zastanie wszczęte przeciwko zobowiązanemu postępowanie egzekucyjne. Jak trafnie ustalił Minister, przesyłka skierowana do A. R. została wysłana na prawidłowy adres, dwukrotnie awizowana, nie została odebrana i wróciła do nadawcy 20 grudnia 2017 r. Nie ma znaczenia w tym zakresie zarzut skargi, że Minister raz posługuje się terminem "przesyłka zawierająca decyzję" a innym razem wskazuje na "doręczenie upomnienia". Tego rodzaju uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy. Z akt sprawy oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki nr [...] jednoznacznie bowiem wynika, że koperta adresowana do skarżącego zawierała pismo o znaku: [...] z daty 1 grudnia 2017 r. – czyli upomnienie. Prawidłowo także organ odwoławczy wskazał, że doręczyciel odnotował jedynie (na kopercie i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) dzień pierwszego awizowania (5 grudnia 2017 r.) a ponadto - na kopercie - odnotował dzień powtórnego awizowania (13 grudnia 2017 r.) oraz "Zwrot nie podjęto w terminie". Natomiast zarówno z koperty jak i załączonego do niej potwierdzenia odbioru nie wynika czy doręczyciel zawiadomił adresata przesyłki o pozostawieniu awiza, ani też w jaki sposób obowiązek wynikający z art. 44 § 1 k.p.a. został wykonany. Doręczyciel nie zamieścił bowiem adnotacji gdzie zamieścił informację o pozostawieniu awiza i możliwości jego odbioru w określonym miejscu. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki znajduje się tylko zapis o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym nr 1. Tak więc w sytuacji, w której zobowiązany nie odebrał upomnienia, można uznać je za doręczone, na podstawie art. 44 § 4 k.p.a., jeśli było prawidłowo zaadresowane i dwukrotnie awizowane. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione ponieważ dla uznania, że doszło do doręczenia pisma w tzw. trybie zastępczym nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki. Koniecznym jest bowiem zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jaki sposób może ją odebrać. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił materiał dokumentacyjny, rozpoznał zarzuty zażalenia i załatwił sprawę - nie naruszając w tym przepisów prawa procesowego i materialnego, stanowiących podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi są niezasadne. W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę orzekając, jak w sentencji wyroku.