VII SA/Wa 1071/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2007r., nr [...] P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu skargi T. D. w sprawie budowy prowadzonej na terenie przy ul. L. [...] w W. gm. G. K. - nakazał G. K. rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu z kotłownią o wymiarach 6,20m x 5,40m, dobudowanego do budynku mieszkalnego na terenie posesji przy ul. L. [..] w W. gm. G. K., wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Organ I instancji wyjaśnił, iż w trakcie kontroli dokonanej w dniu 28 sierpnia 2007r. przez pracowników P. Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, stwierdzono prowadzenie robót budowlanych polegających na dobudowie do istniejącego budynku mieszkalnego obiektu budowlanego konstrukcji murowanej o wymiarach 6,20m x 5,40m. Na realizację w/w robót, inwestor nie przedstawił pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W ocenie organu nadzoru budowlanego zastosowanie art. 48 ust. 2 w przedmiotowej sprawie było bezzasadne ponieważ, przedmiotowy teren nie jest aktualnie objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a warunki zabudowy dla w/w inwestycji inwestor uzyskał z datą późniejszą od daty wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Przedmiotowa rozbudowa prowadzona jest w odległości około 1,5m od granicy z działką sąsiednią, co jest niezgodne z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr. 75 poz. 690). W uzasadnieniu podniesiono również, iż z oświadczenia inwestora wynika, że w chwili obecnej toczy się postępowanie spadkowe (po zmarłych W. i A. D.), w sprawie własności działki, na której prowadzone są w/w roboty budowlane. Zaistniały stan faktyczny uzasadniał w ocenie organu orzeczenie nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania G. K. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2007r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o konieczności wydania nakazu rozbiórki. Postępowanie legalizacyjne w stosunku do samowolnie wybudowanego lub będącego w budowie obiektu jest możliwe, jeżeli budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Przesłanka wymieniona w pkt. 2 ust. 2 w/w przepisu nie jest spełniona z uwagi na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast pierwsza przesłanka ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. (P 37/2006) nie może być brana pod uwagę przy ocenie możliwości zastosowania postępowania naprawczego w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Komentowany wyrok Trybunał uzasadnił niezgodnym z Konstytucją zróżnicowaniem sytuacji prawnej inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i który jest w stanie dostarczyć wymagane przez art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego dokumenty (tj. zaświadczenie wójta, burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami takiego planu) umożliwiające mu legalizację obiektu, oraz inwestora, który wybudował samowolnie obiekt na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku do legalizacji samowoli konieczne jest wtedy przedstawienie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, którą w większości przypadków inwestorzy nie dysponują, co stanowi przeszkodę dla przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów ze względu na obowiązywanie lub nieobowiązywanie planu miejscowego nie ma racjonalnego i prawnego uzasadnienia. W omawianym przypadku zastosowanie procedury legalizacyjnej jest z uwagi na niezgodność z przepisami technicznymi - niemożliwe, co uzasadniało orzeczenie nakazu rozbiórki. Odnosząc się do treści odwołania G. K., organ stwierdził, że w ustawie Prawo budowlane z 1994r. znajduje się przepis (art. 29 ust. 1 pkt 4) stanowiący, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25m2 w miastach i do 35m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5m przy dachach i do 4m przy dachach płaskich, jednakże dobudowa pełniąca funkcję garażu i kotłowni jest dobudową do istniejącego obiektu mieszkalnego, a nie samodzielnym budynkiem. Ponadto przedmiotowa nieruchomość, na której wzniesiono dobudowę, nie ma charakteru rodzinnego ogrodu działkowego. Dlatego konieczne było uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dobudowie. Skargę na decyzję z dnia[...] kwietnia 2008r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. K. W skardze podniesiono, iż ustalenia organów nadzoru budowlanego co do odległości budynku nie są zgodne z rzeczywistością. Nie uwzględniono faktu, iż na działce sąsiedniej znajduje się budynek bez otworów okiennych i drzwiowych znajdujący się w odległości 1,5m od granicy działki, co zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury czyni rozbudowę zgodną z warunkami technicznymi. W aktach sprawy znajduje się decyzja nr 412/07 o warunkach zabudowy, którą skarżący pozyskał na wniosek żony E. K., przed rozpoczęciem rozbudowy. Z załączonej do decyzji mapy wynika jednoznacznie, że budynek na działce sąsiedniej oddalony w tej samej odległości 1,5m, co sporny budynek gospodarczy. Skarżący wskazał, iż do akt sprawy załączył kserokopię ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy otrzymaną 28 września 2007r., która zgodnie z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest konieczna do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Po otrzymaniu decyzji niezwłocznie wystąpił ze zgłoszeniem robót budowlanych w imieniu teściowej B. K. jako właściciela samoistnego. Niestety urzędnik odpowiedzialny za przyjmowanie zgłoszeń stwierdził, iż nie może przyjąć zgłoszenia ponieważ skarżący nie posiada aktu własności działki. Nie mogąc złożyć wymaganego zgłoszenia skarżący był zmuszony podjąć decyzję o rozpoczęciu prac budowlanych podyktowaną stanem wyższej konieczności mając na uwadze życie i zdrowie rodziny, bowiem piec centralnego ogrzewania, nie może znajdować się pomieszczeniach mieszkalnych ze wzglądu na prawdopodobieństwo zatrucia tlenkiem węgla. Rozbudowy dokonał mając pozwolenie sąsiadów, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, jak również zgodnie z warunkami technicznymi. Ponadto w ocenie skarżącego T. Dz. nie jest stroną postępowania, bowiem nie jest właścicielem nieruchomości, stąd też nie mógł zgłosić wniosku o wszczęcie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.), Sądy Administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002r., Nr 153 poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Na wstępie wskazać należy, iż postępowanie toczące się przed organem I i II instancji nastąpiło wbrew zasadom wyrażonym art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 kpa organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W przedmiotowym postępowaniu organy nadzoru budowlanego jednoznacznie ustaliły, iż skarżący samowolnie wybudował obiekt budowlany – garaż z kotłownią dobudowany do budynku mieszkalnego. Z samowolą budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu. Wskazać trzeba, iż ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw wprowadziła zmiany w przepisach o likwidacji skutków samowoli budowlanej, stwarzając możliwość legalizacji samowolnie wznoszonego lub wzniesionego obiektu budowlanego. Legalizacja samowoli może być stosowana w odniesieniu do budów zgodnych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nienaruszających przepisów, zwłaszcza techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z akt sprawy wynika, iż inwestor dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007r. wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy G. na rozbudowę budynku mieszkalnego, która polega na dobudowaniu kotłowni oraz pomieszczenia na opał o powierzchni łącznej do około 35m2. Trzeba mieć na względzie, iż na skutek pytania prawnego skierowanego w 2006r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim dotyczącego zgodności z Konstytucją artykułu 48 Prawa budowlanego w części dotyczącej wymogu (dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego) dysponowania przez inwestora ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wyrokiem wydanym w dniu 20 grudnia 2007r. w sprawie P 37/2006 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że wyrażenia zawarte w art. 48 ust. 2 pkt 1 b i art. 48 ust. 3 pkt 1 "w dniu wszczęcia postępowania" – są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Biorąc pod uwagę wskazania Trybunału Konstytucyjnego, uznać należy, iż skarżący wypełnił przesłankę określoną, w art. 48 ust. 2 pkt 1b, mianowicie posiadał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy odnoszącą się do spornego zamierzenia inwestycyjnego. Wbrew bowiem twierdzeniom organów, inwestor nie musiał posiadać przedmiotowej decyzji "w dniu wszczęcia postępowania". W rozpoznawanej sprawie organy uznały ponadto, że nie jest możliwa legalizacja budynku zrealizowanego przez skarżącego, z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 48 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, a mianowicie budowa narusza przepisy techniczno- budowlane. Zdaniem organów nadzoru budowlanego rozbudowa prowadzona jest w odległości około 1,5m od granicy z działką sąsiednią, co jest niezgodne z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75 poz. 690). Twierdzenia te nie znajdują jednakże oparcia w przedstawionym materiale dowodowym. Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007r. na sąsiedniej działce znajduje się podobny budynek zbliżony do granicy działki. Organy do tej kwestii nie odniosły się wcale. Stan akt administracyjnych dostarczonych Sądowi i ogólnikowe twierdzenia o braku przesłanek do legalizacji spornej inwestycji, nie spełniające wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji, uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej oceny pod względem zgodności z prawem materialnym. Tymczasem obowiązkiem organu orzekającego w sprawie jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, analizy argumentów wszystkich stron, a także dokonanej przez organ wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nie może też organ administracji oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za organ podjętych rozstrzygnięć. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (wyrok SN z 23 listopada 1994r., III ARN 55/94 - OSNAP 1995, nr 7, poz. 83; zob. także wyrok NSA z 4 lipca 2001r., I SA 1768/99). Podstawowym celem każdego procesu jest dokładne ustalenie stanu faktycznego, jego prawidłowe prawne zakwalifikowanie i wydanie na tej podstawie orzeczenia. Organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale i w równym stopniu wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy mając na względzie powyższe wskazania Sądu powinien bezspornie wykazać czy istotnie doszło do naruszenia przepisów techniczno – budowlanych uniemożliwiających legalizację przedmiotowego obiektu. Niepodjęcie przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).