VII SA/Wa 1073/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej skargę oddala Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej Prezes ULC), decyzją z dnia (...) grudnia 2009r. nr (...), na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. w zw. z § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007r. w sprawie opłat nawigacyjnych (Dz. U. 2007r., Nr 92, poz. 619): - ustalił stawkę jednostkową opłaty terminalowej, która stosowana będzie od dnia 1 stycznia 2010r., w wysokości 867, 88 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 9 rozporządzenia z dnia 15 maja 2007r., w przypadku braku zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat terminalnych do dnia 1 stycznia roku, w którym opłaty te mają obowiązywać, instytucja zapewniająca służby żeglugi powietrznej stosuje stawkę jednostkową opłaty terminalnej ustaloną przez Prezesa ULC w oparciu o przedłożoną przez tę instytucję ostateczną podstawę kosztową oraz prognozę liczby jednostek usługowych. Zgodnie z przywołaną treścią § 7 ust. 9 rozporządzenia, stawka ta jest ustalona w oparciu o ostateczną podstawę kosztową przedstawioną przez instytucje zapewniającą służby żeglugi powietrznej oraz przekazaną wraz z tą podstawą prognozę liczby jednostek usługowych. W niniejszej sprawie Prezes ULC decyzją z dnia (...) grudnia 2009r., odmówił zatwierdzenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej na rok 2010, przedstawionej przez instytucję zapewniającą służby żeglugi powietrznej – P. (dalej P. we wniosku z dnia (...) października 2009r. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, iż podstawa kosztowa opłaty terminalowej w zakresie kosztów osobowych P. nie została sporządzona z uwzględnieniem wymaganego prawem (art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2006r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (Dz. U. Nr 249, poz. 1829, z późn. zm.)) zatwierdzenia przez ministra właściwego do spraw transportu, zakładowego regulaminu wynagrodzeń. Oznacza to, że podstawa kosztowa opłaty, a w konsekwencji stawka jednostkowa opłaty, została ustalona niezgodnie z przepisami prawa. Brak zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat terminalowych na podstawie przedstawionych przez P. ostatecznych podstaw kosztowych (decyzja z dnia 16.12.2009r.) obliguje Prezesa ULC do zastosowania trybu określonego w § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007r. w sprawie opłat nawigacyjnych. W wyniku zastosowania wskazanego trybu Prezes ULC ustalił stawkę jednostkową opłaty terminalowej, która stosowana będzie przez P. od dnia 1 stycznia 2010r., w wysokości 867, 88 zł. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia (...) marca 2010r. nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz na podstawie § 7 ust. 7 oraz 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007r. w sprawie opłat nawigacyjnych, po rozpatrzeniu wniosku P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia (...) grudnia 2009r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia (...) grudnia 2009r. W uzasadnieniu organ wskazał, że okoliczności stanowiące podstawę decyzji z dnia (...) grudnia 2009r., nie uległy zmianie. Prezes ULC wydał w dniu (...) grudnia 2009r. decyzję ustalającą stawkę jednostkową opłaty terminalowej, która stosowana będzie od dnia 1 stycznia 2010r. uwzględniając wnioski P. Podkreślił, że brak zatwierdzonej stawki jednostkowej opłaty terminalowej na rok 2010 na dzień 1 stycznia 2010r. jest elementem normatywnym nakazującym Prezesowi ULC zastosowanie podstawy z § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007r., w aspekcie formalnym i materialnym, czyli samodzielnego ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej w oparciu o przedłożoną podstawę kosztową i prognozę liczby jednostek usługowych, bez względu na fakt, z jakiej przyczyny stawka z wniosku P. nie została zatwierdzona. Wskazał przy tym, iż obowiązująca stawka jednostkowa opłaty terminalowej musi być zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Organ wyjaśnił, że dokonał korekty wysokości kosztów przedstawionych we wniosku P. z dnia (...) października 2009r., skorygowanym wieloma pismami (z dnia 29 października 2009r. i dnia 3 listopada 2009r. oraz uzupełnionym dnia 28 października 2009r., dnia 29 października 2009r., dnia 3 listopada 2009r., dnia 13 listopada 2009r. i dnia 19 listopada 2009r.) oraz skorygowanym w zakresie kosztów Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej (dalej IMGW) w związku z pismem IMGW z dnia (...) października 2009r., w zakresie prognozy wartości kosztów osobowych P., celem zapewnienia zgodności podstawy kosztowej opłaty, a tym samym stawki jednostkowej, zgodnie z przepisami prawa. W pozostałym zakresie ustalona przez Prezesa ULC stawka jednostkowa opłaty terminalowej została ustalona przez Prezesa ULC w sposób zgodny z § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu i wyniosła 867, 88 zł. Organ podniósł, że wydając decyzję ustalającą opłatę terminalową działał w oparciu o przepisy prawa, uwzględnił interes społeczny i słuszny interes obywateli zapewniając, by wysokość opłaty terminalowej uiszczanej przez użytkowników przestrzeni powietrznej była ustalona w sposób zgodny z przepisami prawa. Nadto dopełnił obowiązku poinformowania stron o okolicznościach mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zdaniem organu stawka jednostkowa opłaty terminalowej została ustalona z uwzględnieniem ostatecznej podstawy kosztowej oraz prognozy liczby jednostek usługowych dla zatwierdzonej strefy pobierania opłaty terminalowej na rok 2010. W toku postępowania organ I instancji nie odmówił uznania za dowód żadnej z pozyskanych informacji, jednocześnie w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy. Decyzja została podjęta w oparciu o ocenę całokształtu zgromadzonej dokumentacji i zawierała wszystkie elementy wymagane przepisami prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006r. ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej (Dz. Urz. UE L 341 z 7.12.2006r., str. 3, "rozporządzenie 1794/2006/WE"), organ wskazał, iż decyzja w sprawie ustalenia stawki opłaty terminalowej została właściwie uzasadniona, poprzez wskazanie zarówno przesłanek prawnych, jak i faktycznych, które stanowiły dla Prezesa ULC podstawę dla jej wydania. Ustalając stawkę jednostkową opłaty terminalowej, Prezes ULC miał z jednej strony na uwadze realizację przywołanego wyżej § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministerstwa Transportu, a z drugiej zapewnienie jej zgodności z przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego skutków decyzji Prezesa ULC dla przychodów P., organ odwoławczy wskazał, że minister właściwy do spraw transportu w piśmie z dnia (...) lutego 2009r. zatwierdzającym plan finansowy P. na rok 2009 zobowiązał Prezesa P. do zweryfikowania planu w kontekście spadku przewozów lotniczych i niezwłocznego przedłożenia przedmiotowego dokumentu do ponownej akceptacji. Stosowna weryfikacja została dokonana przez P. w 2009r., a tym samym skutki finansowe zmniejszenia przychodów w roku 2009 wynikające ze znacznego spadku ruchu lotniczego powinny zostać zminimalizowane. Zgodnie z rozporządzeniem 1794/2006/WE z dnia 6.12.2006r. ustanawiającym wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, skutki finansowe niepełnego pokrycia kosztów mogą być rozliczane przez okres do 5 lat, a więc w przypadku różnicy w kosztach planowanych, a faktycznie poniesionych w roku 2010 – aż do roku 2016 włącznie. Dodatkowo, ocena skutków finansowych ustalenia przez Prezesa ULC stawki opłaty terminalowej w wysokości 867, 88 zł dla stawki jednostkowej tej opłaty w latach kolejnych możliwa będzie dopiero w roku 2011, po weryfikacji faktycznego wykonania kosztów stanowiących podstawę ustalenia tejże stawki opłaty oraz przychodów z tytułu tej opłaty, stanowiących pochodną ruchu lotniczego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: -postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 9, 10, 11, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006r., ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, -prawa materialnego, tj. § 7 ust. 4, 6, 7, 8 i 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007r. w sprawie opłat nawigacyjnych, przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie; -art. 10 ustawy z dnia 8 grudnia 2006r. o Polskiej Agencji Żeglugi powietrznej, w zw. z art. 9 i art. 77² § 1 Kodeksu pracy, przez błędną wykładnię. Skarżąca podniosła, że wszystkie wyżej wymienione naruszenia przepisów miały wpływ na sprawy. Strona skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 22 października 2009r. wystąpiła o zatwierdzenie proponowanej stawki jednostkowej opłaty terminalnej na 2010r. Decyzją z dnia 16 grudnia 2009r. Prezes ULC odmówił zatwierdzenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej przedstawionej przez P. Decyzją z dnia (...) grudnia 2009r. Prezes ULC utrzymał w mocy decyzję z dnia 16 grudnia 2009r. Jednocześnie decyzją z dnia (...) grudnia 2009r. Prezes ULC sam ustalił stawkę jednostkową opłaty terminalowej, która stosowana będzie przez P. od dnia 1 stycznia 2010r. w wysokości 867, 88 zł. Zdaniem skarżącej stanowiący podstawę decyzji ustalającej opłatę terminalową przepis § 7 ust. 9 rozporządzenia z 15 maja 2007r. nie jest adresowany do Prezesa ULC lecz do wymienionej w nim "instytucji", w tym przypadku P. Organ nie mógł zatem wydać decyzji w oparciu o taką podstawę prawną co oznacza, że postępowanie jest przeprowadzone nieprawidłowo. Zdaniem skarżącej postępowanie wnioskowe uregulowane w § 7 ust. 6-8 rozporządzenia, powinno zakończyć się ostatecznie zanim wydana zostanie z urzędu decyzja ustalająca wysokość stawek jednostkowych. Tylko wtedy można uznać, że do zatwierdzenia propozycji stawek nie doszło. Ponadto zgodnie z literalnym brzmieniem § 7 ust. 9 rozporządzenia w sprawie opłat nawigacyjnych, Prezes ULC za punkt wyjścia przy ustalaniu wysokości stawek powinien przyjąć "przedłożone ostatecznie podstawy kosztowe oraz prognozy liczby jednostek usługowych dla każdej ze stref pobierania opłat terminalowych". Zaskarżona decyzja sprzeczna jest z tymi wskazaniami, ponieważ Prezes ULC nie może ustalić wysokości stawki jednostkowej w dowolnej wysokości, w tym odpowiadającej wysokości kosztów osobowych P. za 2008r., nawet jeśli te właśnie koszty zostały zatwierdzone przez biegłego rewidenta. Organ winien ustalić tę stawkę bez żadnych zmian jedynie w oparciu o przedłożone ostatecznie podstawy kosztowe. Nadto zdaniem P.– Prezes ULC zbyt późno wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia stawki jednostkowej opłaty terminalnej, co spowodowało, iż nie było możliwości wyczerpania drogi odwoławczej przed końcem 2009r. Skarżąca podniosła również, że zgodnie z art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006r. ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, państwa członkowskie gwarantują, że decyzje podejmowane zgodnie z rozporządzeniem będą właściwie uzasadnione i że będą podlegać skutecznej procedurze kontrolnej i/lub odwoławczej. Decyzja Prezesa ULC ustalająca opłatę terminalową nie tylko nie została prawidłowo uzasadniona, czym narusza art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) oraz ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę przekonywania i zaufania do organu, lecz także w niepełny sposób wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa ULC, którą organ ustalił stawkę jednostkową opłaty terminalowej, stosowaną od dnia 1 stycznia 2010r. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowi § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007r. w sprawie opłat nawigacyjnych (dalej rozporządzenie). Stosowanie do wskazanego przepisu "w przypadku braku zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat terminalowych do dnia 1 stycznia roku, w którym opłaty te mają obowiązywać, instytucja stosuje stawki jednostkowe opłat terminalowych ustalone przez Prezesa Urzędu w oparciu o przedłożone ostateczne podstawy kosztowe oraz prognozy liczby jednostek usługowych przedstawionych dla każdej ze stref pobierania opłat terminalowych, o których mowa w ust. 4." W niniejszej sprawie ostateczną decyzją Prezesa ULC z dnia (...) grudnia 2009r. odmówiono zatwierdzenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej przedstawionej przez P. Powodem wydania tej decyzji był brak zatwierdzenia przez ministra właściwego do spraw transportu zakładowego regulaminu wynagrodzeń pracowników P. (§ 7 ust. 7 rozp.). Oznaczało to, zdaniem organu, że ujęta w planie finansowym P. i stanowiąca dla kalkulacji podstawy kosztowej opłaty terminalowej wysokość kosztów osobowych nie jest ustalona na podstawie wprowadzonego w życie, zgodnie z prawem, zakładowego regulaminu wynagrodzeń. Brak zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat terminalowych obligował zatem Prezesa ULC do ustalenia tych stawek w trybie i na zasadach określonych w § 7 ust. 9 rozporządzenia. Ustalając stawkę jednostkową opłaty terminalowej stosowanej od dnia 1 stycznia 2010r., organ oparł się o przedłożone we wniosku P. z dnia (...) października 2009r., skorygowane następnie kolejnymi pismami, w tym pismem z dnia (...) października 2009 r. IMGW, ostateczne podstawy kosztowe oraz prognozy liczby jednostek usługowych dla każdej ze stref pobierania opłat terminalowych. W zakresie kalkulacji wysokości kosztów osobowych uwzględnionych w podstawie kosztowej opłaty terminalowej organ wyjaśnił, że wysokość tych kosztów winna być sporządzana w oparciu o zatwierdzony przez ministra właściwego do spraw transportu zakładowy regulamin wynagrodzeń pracowników P.– stosownie do wymogu art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2006r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (Dz. U. Nr 249, poz. 1829 ze zm.). Ponieważ taki regulamin nie został zatwierdzony Prezes ULC niewadliwie uznał, że przedstawiona we wniosku P. z dnia (...) października 2009r. podstawa kosztowa w zakresie kosztów osobowych nie została ustalona zgodnie z przepisami prawa (§ 7 ust. 7 rozporządzenia). Konsekwencją tego było uwzględnienie przy ustalaniu wysokości opłaty terminalowej stosowanej od 1 stycznia 2010r. wysokości kosztów osobowych P. stanowiących równowartość kosztów osobowych faktycznie poniesionych przez Agencję w związku ze świadczeniem usług nawigacji terminalowej w roku 2008, zgodnie ze zweryfikowanym przez niezależnego biegłego rewidenta i zatwierdzonym przez ministra właściwego do spraw transportu sprawozdaniu finansowym P. za 2008r. Wydając zaskarżoną decyzję Prezes ULC zgodnie z wymogami § 7 ust. 9 rozporządzenia, oprał się o przedłożone przez P. ostateczne podstawy kosztowe i ustalił jednostkową opłatę terminalową na rok 2010. Przyjęty przez organ tryb ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej jest w ocenie Sądu zgodny z prawem i na tę ocenę bez wpływu pozostaje podniesiony w skardze zarzut, iż w latach ubiegłych organ w tożsamym stanie faktycznym ustalił stawki jednostkowe opłat terminalowych zgodnie z przedłożonymi kalkulacjami. W ocenie Sądu niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi. W szczególności nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż Prezes ULC nie jest uprawniony do ustalenia stawek jednostkowych opłat terminalowych. Kompetencja ta wynika wprost z przepisu § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007r. w sprawie opłat nawigacyjnych, po zaistnieniu warunku określonego w jego dyspozycji. Odmowa zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat terminalowych ostateczną decyzję Prezesa ULC z dnia (...) grudnia 2009r., oznaczała wystąpienie materialnoprawnej przesłanki do ustalenia tych stawek w trybie i na podstawie § 7 ust. 9 rozporządzenia. W tym kontekście niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez organ § 7 ust. 9 rozporządzenia, przez ustalenie stawek jednostkowych opłat terminalowych bez uwzględnienia przedłożonych ostatecznych podstaw kosztowych. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż ustalenie stawek jednostkowych dokonuje się w oparciu o przedłożone podstawy kosztowe, które muszą być zgodne z przepisami prawa. W przypadku braku takiej zgodności ma zastosowanie § 7 ust. 7 rozporządzenia, na podstawie, którego Prezes ULC wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat terminalowych. Niezasadne i pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia są także pozostałe zarzuty skargi. W szczególności bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca poza wskazaniem szeregu przepisów k.p.a. nie precyzuje na czym naruszenie tychże polega, a Sąd z urzędu naruszenia przepisów procesowych nie stwierdził. Także zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 ustawy o PAZP oraz art. 9 i 77² § 1, Kodeksu pracy nie mogą odnieść zamierzonego skutku z uwagi na to, że nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu Organ przeprowadził postępowanie w sposób zgodny z przepisami k.p.a. a sama decyzja odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w związku z czym działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)., orzeczono jak w sentencji.