VII SA/Wa 1075/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. S., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy), w tym tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). VII SA/Wa 1075/11 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. R., decyzją Nr [...] z dnia [...].03.2011r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].02.2011 r., nakazującą A. i A. R. doprowadzenie budynku gospodarczego z częścią mieszkalną usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...] do stanu poprzedniego, zgodnego z zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.1992 r, znak: [...] projektem budowlanym, pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane poprzez: * przywrócenie sposobu użytkowania obiektu jako budynek garażowy; * rozbiórkę instalacji grzewczej w obiekcie; * dostosowanie wymiarów budynku do szerokości 5,80 m, długości 12,00 m, wysokości w najwyższym punkcie 3,80 m w najniższym 3,30 m poprzez rozbiórkę w części: pomieszczenia piwnicy, na długości ok. 16,00 m i szerokości ok. 6,00 m oraz wjazdu do garażu, na długości ok. 6.00 m i szerokości ok. 3,65 m zagłębionych 1.55 m poniżej terenu gruntu; pomieszczenia kuchni usytuowanego w granicy z nieruchomością nr 1450/4 i 1450/9. na długości ok. 4,00 m i szerokości ok. 6.00 m; 3. ściany frontowej na długości ok. 12,00 m od strony działki inwestorów; ustanowienia obiektu jako parterowy o wysokości kondygnacji ok. 2,80 m z poziomem posadzki na poziomie gruntu i stropodachem przekrytym dachem jednospadowym skierowanym na działkę inwestorów. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].01.201 Or. nałożył na A. i A. R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 15.04.2010 r. 4 egz. projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania, wraz ze wskazaniem koniecznych do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2010 r uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu sporządzenia 1 VII SA/Wa 1075/11 projektu budowlanego zamiennego i w tej części ustanowił nowy termin do dnia 30.06.2010 r., a w pozostałej części utrzymał w/w decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28.09.2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1161/10 oddalił skargę na decyzję Nr [...] z dnia [...].04.2010 organu wojewódzkiego potwierdzając prawidłowość zastosowania w sprawie trybu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę, że obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, nie został wykonany Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].02.2011 r. wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt.1 w związku z art. 51 ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity ustawy Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami), nakazał A. i A. R. doprowadzenie budynku gospodarczego z częścią mieszkalną usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...], do stanu poprzedniego, zgodnego z zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.1992 r., znak: [...] projektem budowlanym, pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane poprzez: * przywrócenie sposobu użytkowania obiektu jako budynek garażowy; * rozbiórkę instalacji grzewczej w obiekcie; dostosowanie wymiarów budynku do szerokości 5,80 m, długości 12,00 m, wysokości w najwyższym punkcie 3,80 m w najniższym 3,30 m poprzez rozbiórkę w części: 1. pomieszczenia piwnicy, na długości ok. 16,00 m i szerokości ok. 6,00 m oraz wjazdu do garażu, na długości ok. 6,00 m i szerokości ok. 3,65 m zagłębionych 1,55 m poniżej terenu gruntu; 2. pomieszczenia kuchni usytuowanego w granicy z nieruchomością nr 1450/4 i 1450/9, na długości ok. 4,00 m i szerokości ok. 6,00 m; 3. ściany frontowej na długości ok. 12,00 m od strony działki inwestorów; 4. ustanowienia obiektu jako parterowy o wysokości kondygnacji ok. 2,80 m z poziomem posadzki na poziomie gruntu i stropodachem przekrytym dachem jednospadowym skierowanym na działkę inwestorów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że strona straciła przyznane jej prawo do legalizacji dokonanych odstąpień, co w efekcie, wprawdzie nie może stanowić nakazu rozbiórki obiektu, ale powoduje konieczność wydania decyzji o nakazie rozbiórki w części dokonanych odstąpień a tym samym doprowadzenia do VII SA/Wa 1075/11 zgodność obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę z dnia 26.08.1992r. Nadmienił również, że Inwestor dokonał istotnych zmian charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji poza tym zmiany sposobu użytkowania oraz wyposażenia w instalację grzewczą. Pierwotnie wydane pozwolenie na budowę i jedyne obecnie obowiązujące a więc decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.1992r. znak:[...] przewidywało wykonanie parterowego budynku garażowego z dachem jednospadowym skierowanym na działkę Inwestorów o wym. 5,80mx 12,00m i wysokości w najwyższym punkcie 3,80m w najniższym, 3,30m oraz o powierzchni użytkowej 56,0 m2, powierzchni zabudowy 69,60 m2, kubaturze 156,80m3. Obiekt wyposażony był w instalację wod.-kan, elektryczną siły i światła oraz wentylację grawitacyjną. Budynek garażu zgodnie z zatwierdzona dokumentacją został usytuowany dłuższym bokiem w granicy z działką nr ewid [...] i oddalony 4,00m od granicy działki nr ewid [...] oraz ustanowionym wjazdem od strony elewacji północnej z poziomu gruntu. W trakcie realizacji inwestycji Inwestorzy dwukrotnie zmieniali przeznaczenie obiektu i charakterystyczne parametry budynku na: budynek gospodarczy z częścią mieszkalną o powierzchni użytkowej 131 m2, powierzchni zabudowy 96 m2, kubaturze 168 m3 a następnie o powierzchni użytkowej 155 m2, powierzchni zabudowy 103,50 m2, kubaturze 615m3 jak również dokonali zmiany sposobu użytkowania części w/w budynku na pomieszczenie do produkcji wafli oraz zamontowali instalację grzewczą w tym obiekcie. Ponadto dokonali rozbudowy podestu ze schodami zewnętrznymi prowadzącymi z poziomu terenu na poziom parteru i zabudowy częściowo pustakiem żużlobetonowym częściowo okładziną panelową z PCV oraz przekryciem jednospadowym z blachy trapezowej w części natomiast przeźroczystymi płytami z PCV. Z zebranej dokumentacji dowodowej w sprawie wynika, iż Inwestorzy ostatecznie zrealizował podpiwniczony budynek parterowy o wymiarach ok.6,00m x 16,00m przekryty dachem jednospadowym skierowanym na działkę własną, sytuując go w granicy z działkami nr ewid. [...]. W obiekcie na długości ok.6,00 m, w odległości ok.1,20m od strony działki nr ewid. [...] ustanowiony jest na poziomie ok.1,55m od poziomu gruntu wjazd do garażu o szerokości ok.3,15m obudowany ściankami oporowymi o gr.ok.0,25m. Od frontu obiektu wykonano dodatkowo rozbudowę i zabudowę w/w podestu o wymiarach rzutu poziomego ok.9,19m x 30m i wysokość max. ok.2,86m a minimalną ok.2,56 m tworząc wiatrołap. VII SA/Wa 1075/11 Budynek w części piwnicy zagłębiony został na głębokości 1,55m od poziomu gruntu z usytuowaniem w nim garażu i kotłowni. Poziom parteru wyniesionym został na wysokość 1,75m od poziomu gruntu z ustanowieniem w nim dwóch pokoi, kuchni, spiżarni pom.sanitarno-higienicznych oraz przedsionka. Dodatkowo w październiku 2005r. w ustanowionej w omawianym obiekcie kotłowni Inwestorzy wykonali instalację grzewczą wraz z montażem kotła co. jak również dokonali zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, na pomieszczenie przeznaczone do produkcji wafli suchych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzję wydał z uwagi na nie przedłożenie przez Inwestorów żądanej przez organ dokumentacji. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła E. Z. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i 156 § 1 pkt. 5 K.p.a., poprzez nie podjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, tak jak wymagał by tego interes Skarżącej oraz słuszny interes obywateli, co doprowadziło do uznania, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca wskazała, że decyzja o rozbiórce jest niewykonalna bowiem wykonanie decyzji nakazującej częściową rozbiórkę spowoduje zawalenie całości budynku. Wskazała ,że nakaz rozbiórki jest możliwy tylko wtedy, gdy część budynku, o której mowa w nakazie daje się oddzielić od reszty bez uszczerbku dla całości budynku, Odnosząc się do przesłanki niewykonalności decyzji strona przywołała szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego dot. problematyki niewykonalności decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym VII SA/Wa 1075/11 postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona, a zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].03.2011r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].02.2011r. została uchylona. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest to, że inwestorzy popełnili szereg istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Tym samym zasadnym było zastosowanie w niniejszej sprawie postępowania naprawczego w trybie z art. 51 Prawa budowlanego, tj. zobowiązanie inwestora do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2010 r. nałożył na A. i A. R. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wszystkie dokonane przez inwestorów w budynku garażowym zmiany. Organ stopnia wojewódzkiego utrzymał powyższą decyzję mocy zmieniając jedynie termin wykonania obowiązku a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28.09.2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1161/10 podtrzymał stanowisko obu instancji organów nadzoru budowlanego wskazując, iż w sprawie zasadnie zobowiązano inwestora do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Zgodnie z przepisem art. 51 ust.4 Prawa budowlanemu po sporządzenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wszystkie dokonane przez inwestorów w budynku garażowym zmiany właściwy organ sprawdziłby wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydał decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Tymczasem w sytuacji gdy inwestorzy nie przedstawili w nakazanym terminie projektu budowlanego zamiennego to organowi nadzoru budowlanego nie pozostaje nic innego jak zastosować się do dyspozycji ust. 5 art. 51 Prawa budowlanego, który stanowi, że "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". VII SA/Wa 1075/11 Podkreślić należy ,że konsekwencją niewykonanie nałożonego obowiązku jest konieczność zastosowania art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. W związku z powyższymi ustaleniami stosownie do przepisu art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zasadnie ten przepis zastosował. Stwierdzić jednak trzeba, że organ podejmując decyzję na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 5 Prawa budowlanego i orzekając doprowadzenie budynku gospodarczego z częścią mieszkalną usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...], do stanu poprzedniego, zgodnego z zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 26.08.1992 r., projektem budowlanym, poprzez: * przywrócenie sposobu użytkowania obiektu jako budynek garażowy; * rozbiórkę instalacji grzewczej w obiekcie; dostosowanie wymiarów budynku do szerokości 5,80 m, długości 12,00 m, wysokości w najwyższym punkcie 3,80 m w najniższym 3,30 m poprzez rozbiórkę w części: 1. pomieszczenia piwnicy, na długości ok. 16,00 m i szerokości ok. 6,00 m oraz wjazdu do garażu, na długości ok. 6,00 m i szerokości ok. 3,65 m zagłębionych 1,55 m poniżej terenu gruntu; 2. pomieszczenia kuchni usytuowanego w granicy z nieruchomością nr 1450/4 i 1450/9, na długości ok. 4,00 m i szerokości ok. 6,00 m; 3. ściany frontowej na długości ok. 12,00 m od strony działki inwestorów; 4. ustanowienia obiektu jako parterowy o wysokości kondygnacji ok. 2,80 m z poziomem posadzki na poziomie gruntu i stropodachem przekrytym dachem jednospadowym skierowanym na działkę inwestorów uczynił to w sposób na tyle skomplikowany że niemożliwy do wykonania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie podkreśla się, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Ponadto niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna (por. np. wyroki z dnia 8 lutego 1985 r, I SA 1090/84, niepubl. oraz z dnia 10 maja 1995 r., SA/Ka 486/94, ONSA 1996 Nr 2, poz. 89). W pierwszym przypadku wykonanie decyzji nie jest możliwe z przyczyn czysto technicznych, w drugim zaś - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią 6 VII SA/Wa 1075/11 nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (J. Borkowski (w:) Adamiak/Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2003, s. 726). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego rozpatrując sprawę nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie dokonał niezbędnych ustaleń, które pozwoliłyby mu podjąć rozstrzygnięcie zgodne z prawem a jednocześnie wykonalne. Organ nie dokonał analizy wykonanych robót budowlanych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który znajduje się w aktach pod kątem tego czy tak sformułowany przez organ nadzoru budowlanego obowiązek wykonania robót budowlanych jest dostatecznie precyzyjnie określony i czy jest wykonalny. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności przedstawiony w aktach sprawy materiał zdjęciowy prezentujący stan obiektu może wskazywać na niewykonalność decyzji ponieważ nałożony obowiązek przywrócenia sposobu użytkowania obiektu jako budynku garażowego wymaga od inwestora, zdaniem Sądu, rozbiórki całego obiektu a następnie wybudowania ponownie obiektu garażowego. Zdaniem Sądu powrót do stanu pierwotnego może się okazać niemożliwy z uwagi na charakter dokonanej przebudowy obiektu co zapewne wykazałaby np. ekspertyza biegłego rzeczoznawcy. Zatem należy rozpoznać sprawę ponownie mając na uwadze w/w ocenę prawną przedstawioną przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w pkt I sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy.