VII SA/Wa 1076/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].03.2012 r. znak [...] - po rozpatrzeniu zażalenia J. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2012 r., odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tegoż organu z dnia [...].08.2008 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB w L. z dnia [...].07.2008 r., stwierdzającą brak podstaw do wydania J. i T. B. nakazu wykonania czynności lub robót budowlanych w ich budynku mieszkalno-usługowym przy ulicy [...] w L. w celu usunięcia nieprawidłowości polegających na zalewaniu ściany i piwnic budynku sąsiedniego nr [...] przy ulicy S. - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...].07.2008 r. PINB w L. stwierdził brak podstaw do wydania J. i T. B. nakazu wykonania czynności lub robót budowlanych w ich budynku mieszkalno-usługowym przy ulicy [...] w L. w celu usunięcia nieprawidłowości polegających na zalewaniu ściany i piwnic budynku sąsiedniego nr [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].08.2008 r. utrzymał w mocy decyzję PINB w L. z dnia [...].07.2008 r. WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 22.01.2009 r. sygn. akt II SA/Gd 722/08 oddalił skargę na w/w decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...].08.2008 r. Następnie NSA, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od w/w wyroku WSA w Gdańsku, wyrokiem z dnia 15.01.2010 r. sygn. akt II OSK 869/09 oddalił skargę kasacyjną. Pismem z dnia [...].12.2011 r. J. O. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją [...] WINB z dnia [...].08.2008 r., wskazując przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa i powołując się na mapę przedstawiającą wykonane na zlecenie Urzędu Miejskiego w L. wznowienie znaków granicznych oraz kserokopię wypisu z rejestru gruntów z mapą sporządzoną według stanu z roku 1983. [...] WINB pismem z dnia [...].12.2011 r. wezwał J. O. do podania daty, kiedy dowiedziała się o nowych dowodach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Na powyższe pismo J. O. udzieliła odpowiedzi pismem z dnia [...].12.2011 r., w którym nie wskazała, kiedy dowiedziała się o przyczynach wznowienia. Pismem z dnia 5.01.2012 r. organ wojewódzki ponownie wezwał J. O. do wskazania, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. J. O. nie udzieliła odpowiedzi na powyższe pismo z dnia 5.01.2012 r. Postanowieniem z dnia [...].02.2012 r. [...] WINB odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tegoż organu z dnia [...].08.2008 r., wskazując, że J. O. nie wykazała, w jakim terminie dowiedziała się o zaistnieniu przesłanek do wznowienia postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia J. O. na postanowienie [...] WINB z dnia [...].02.2012 r. organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do podważenia trafności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji ma prawo badać - oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych - tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu (art. 148 Kpa). Z art. 148 § 1 Kpa wynika, iż strona może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Jednocześnie organ podkreślił, że to wnoszący o wznowienie postępowania administracyjnego ma obowiązek udowodnić, iż podanie wniósł przed upływem jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się o powoływanych okolicznościach. W sytuacji, w której strona prawidłowo wezwana do wykazania, kiedy dowiedziała się o okoliczności do wznowienia postępowania nie czyni tego, koniecznym jest wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania administracyjnego. GINB podniósł, że J. O., mimo stosownych wezwań organu wojewódzkiego, nie wskazała terminu, kiedy się dowiedziała o okolicznościach do wznowienia postępowania. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu zarzutu co do niewłaściwej formy rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w związku z nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6 poz. 18), art. 149 § 3 posiada brzmienie: "odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia". Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2012 r. złożyła J. O. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 7-9 kpa, art. 75 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa) polegające na zaniechaniu podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia usytuowania budynku nr [...] w terenie, pominięcie samowolnej rozbudowy budynku nr [...]. Wniosła ponadto o przeprowadzenie dodatkowego dowodu na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi z załączonych do skargi kserokopii urzędowych pism, które wypełniają obowiązek udowodnienia faktu wniesienia podania przed upływem jednego miesiąca od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o wymienionych okolicznościach. Skarżąca wskazała, że do dnia 28.12.2012 r. nie posiadała żadnych dowodów bezpośrednich, z których wynikałaby data zleconych przez Urząd Miejski w L. czynności wznowienia znaków granicznych między działkami [...],[...] a działką [...]. Podniosła, że o czynnościach wznowienia znaków granicznych działki [...]i działki sąsiedniej została poinformowana pismem Burmistrza Miasta L. z dnia 27.02.2012 r. Z treści pisma wynika, iż w roku 1997 do map katastralnych i rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w L. w sposób świadomy wpisano nieprawdę, a organy nadzoru bezkrytycznie przy ustalaniu stanu faktycznego z tego korzystały. Skarżąca stwierdziła, że w zabudowie szeregowej odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę w postaci odmiennego od określonego w dokumentacji projektowej usytuowania obiektu odpowiada pojęciu istotnych odstępstw, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Organy nadzoru ustalając stan faktyczny nieruchomości gruntowej nr [...] i jej zewnętrzne granice świadomie pominęły wypis z księgi wieczystej, który był w tym czasie dowodem na posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i podstawowym dokumentem, jakim powinny kierować się organy dokonujące oceny, czy budynek usytuowano zgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja wznowienia postępowania, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa. Z tego też powodu instytucja ta może być stosowana tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu koniecznych warunków. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. Złożenie podania o wznowienie wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ zobowiązany jest zbadać, czy wniosek taki oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa i w art. 145a kpa, czy wniosek został złożony przez podmiot będący stroną w sprawie oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. W przypadku ustalenia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa i w art. 145a kpa, czy też podanie nie pochodzi od strony bądź nie został zachowany termin do jego złożenia - organ administracji na podstawie art. 149 § 3 kpa rozstrzyga o odmowie wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (wówczas rozpoczyna się drugi etap postępowania, który można nazwać właściwym). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2012 r., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tegoż organu z dnia [...].08.2008 r. oraz postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące je w mocy są prawidłowe. Powodem odmowy wznowienia postępowania było uznanie przez organy orzekające w sprawie, iż J. O. występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania nie wykazała, iż złożyła wniosek w ustawowym terminie określonym w art. 148 kpa. J. O. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2008 r. w dniu 5.12.2011 r. (data nadania w urzędzie pocztowym). Jako podstawę wznowienia postępowania wskazała przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. J. O. wskazała, że takim nowym dowodem istniejącym przed wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. decyzji nr [...], poświadczającym fakt, że budynek przy ul. [...] nie został wybudowany na działce nr [...], do której inwestor posiadał tytuł prawny, jest załączona do wniosku mapa przedstawiająca wykonane na zlecenie Urzędu Miejskiego w L. wznowienie znaków granicznych oraz kserokopia wypisu z rejestru gruntów z mapą sporządzoną według stanu z roku 1983, przedstawiającą granice poszczególnych działek budowlanych. Skarżąca jako podstawę wznowienia postępowania powołała zatem przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W takim przypadku – w myśl art. 148 § 1 kpa – wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić na wniosek strony złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Podkreślić trzeba, że zbadanie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jest bezwzględnym obowiązkiem organu, albowiem wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia przez stronę terminowi do jego złożenia, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, jako godzące w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, organ administracji jest zobowiązany do wydania, na podstawie art. 149 § 3 kpa, postanowienia o odmowie wznowienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie wskazuje się, że zachowanie terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania musi być udowodnione przez stronę, organ administracji zaś swobodnie ocenia dowody w tej mierze, zobowiązany jest do weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy i wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, jakie przy tej okazji mogą się pojawić. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie zostało złożone przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004 r.; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 24 maja 2007r. sygn. I SA/Wa 115/07 LEX nr 346393, z dnia 28 października 2005 r. sygn. VII SA/Wa 396/05 LEX nr 201371, z dnia 24 maja 2005 r. sygn. VII SA/Wa 1086/06 LEX nr 168036, wyrok NSA-OZ we Wrocławiu z dnia 19 maja 2000 r. I SA/Wr 1038/97 LEX nr 43046, wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 października 1998r. sygn. III SA 2802/97 LEX nr 34954). W złożonym wniosku o wznowienie postępowania J. O. w żaden sposób nie udokumentowała zachowania miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 kpa. Z tego względu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismami z dnia 22.12.2011 r. i z dnia 5.01.2012 r. wezwał J. O. do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie w terminie 7 dni, kiedy dowiedziała się o nowych dowodach (dokumencie wykonanym na zlecenie Urzędu Miejskiego w L.), powołanych przez nią jako podstawa do wznowienia postępowania. Skarżąca, pomimo prawidłowego doręczenia jej ww. pism organu, nie wyjaśniła, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2008 r. Nie odniosła się do tej kwestii ani w złożonym wniosku o wznowienie postępowania, ani w późniejszych pismach, np. w piśmie z 28.12.2011 r. czy w zażaleniu na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2012 r. Prawidłowo zatem organy odmówiły wznowienia postępowania uznając, że strona występująca z żądaniem wznowienia nie udowodniła zachowania ustawowego terminu przewidzianego na złożenie takiego wniosku. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).