VII SA/Wa 1076/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka ( spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 267, zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. zgłaszającej sprzeciw w sprawie zamiaru przystąpienia do budowy budynku gospodarczego o pow. 21,0 m2 na działce o nr ew. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Przechodząc zaś do merytorycznego uzasadnienia wskazał, iż w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. – w brzemieniu z dnia 16 maja 2006 r.), pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast w art. 30 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, ustawodawca wskazał, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3. Skarżący – J. W., jako właściciel działki, zgłosił zamiar budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy ok. 21,0 m2, w odległości ok. 5 m (przyjmując ze skali mapy do celów projektowych) lub ok. 7 m (przyjmując dowymiarowanie wykonane dnia 11 maja 2006 r. na mapie) od istniejącego podziemnego (wybudowanego w 1965 r.) gazociągu wysokiego ciśnienia (nominalne ciśnienie:6,3 MPa/MOP 5,1 MPa) o średnicy Ø 700 mm/DN700. GINB wskazał, że Starosta [...] uzasadniając sprzeciw do zgłoszenia powołał się na nieobowiązujące w dacie wydania decyzji rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. (Dz. U. Nr 139, poz. 686). W dacie wydania decyzji obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), które nie określały odległości sytuowania nowoprojektowanych budynków od wybudowanego gazociągu wysokiego ciśnienia. Wynikało to wprost z § 89, który stanowi, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Bezpieczne odległości gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi określone zostały w normie branżowej BN-71/8976-31, wydanej przez Ministra Górnictwa i Energetyki w dniu 18 marca 1971 r. (tekst jednolity: Monitor Polski z 1971 r., Nr 30, poz. 193). W normie wskazano, że podstawowe odległości bezpieczne od obrysu obiektu terenowego (mierzone od rzutu budynku w poziomie terenu) powinny wynosić 30 m od osi gazociągu podziemnego wysokiego ciśnienia (powyżej 2,5 do 6,4 MPa) o średnicy powyżej 500 do 800 mm (tab. Nr 1 do ww. normy). Organ stwierdził, że stwierdzone uchybienie polegające na oparciu swojego sprzeciwu na nieobowiązującym w dacie orzekania rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. nie ma charakteru rażącego, gdyż nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1467/11), wskazał, że skoro w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa powszechnie obowiązujących nie było normy wynikającej wprost z prawa powszechnie obowiązującego, która określałaby, biorąc pod uwagę względy bezpieczeństwa ludzi i mienia, minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem wybudowanego gazociągu, to należy uznać, że wartości te wynikają z normy branżowej BN-71/8976-31. W konkluzji stwierdził, że badana w trybie nieważnowściowym decyzja nie jest dotknięta żądną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. W., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie zgadzał się z wydanymi decyzjami, wskazał na przeznaczenie obiektu gospodarczego, który ma służyć do przechowywania narzędzi w ogrodzie. Podniósł, że zgłoszenie sprzeciwu na podstawie nieobowiązującej normy prawnej jest rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił naruszenie art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o sprzeciwie w sprawie zamiaru przystąpienia do budowy budynku gospodarczego. Zatem przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, które - obok postępowania wznowieniowego - jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W niniejszej sprawie we wniosku, który był podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę, podniesiono zarzut wydania decyzji z rażącym naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), polegający na powołaniu się na nieobowiązujące w dniu jej wydania rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2565/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Jak trafnie wskazał organ, w dacie wydania weryfikowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. norma branżowa BN 71/8976-31 z dnia 18 marca 1971 r. pt. "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", precyzowała bezpieczne odległości sytuowania nowoprojektowanego budynku gospodarczego w stosunku do istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia. W stosunku do gazociągu wysokiego ciśnienia wskazano odległość 30 m. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w art. 5 ust. 1 wskazano wymogi, które należy uwzględnić przy projektowaniu oraz wznoszeniu obiektu budowlanego: obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych, dotyczących bezpieczeństwa użytkowania (pkt 1c) oraz odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej (pkt 8). Intencją ustawodawcy było zapewnienie bezpieczeństwa dla obiektów budowlanych. Z tego względu przy projektowaniu nowego obiektu budowlanego, niezależnie od jego przeznaczenia, w sąsiedztwie istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia, należało usytuować go w takiej odległości, która gwarantuje bezpieczeństwo w razie potencjalnej awarii. Skarżący planował budowę budynku gospodarczego w odległości znacznie mniejszej niż wskazane wyżej 30 m., zatem Starosta [...] wniósł sprzeciw do planowanej inwestycji. Powołanie się na nieobowiązujące w dacie wydania decyzji o sprzeciwie przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. dowodzi wprawdzie, że organ nie podjął wszelkich czynności do dokładnego stanu faktycznego ale nie stanowi ono rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza w sytuacji gdy istniały wartości określające minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem wybudowanego gazociągu. Należy powtórzyć za organem, że powyższe naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1467/11 i z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1971/11 wskazał, że sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem odległości wskazanych w normie branżowej Nr BN-71/8976-31 powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Mając powyższe na uwadze, powołanie się w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, nie oznacza, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponownie należy wskazać, że nie każde naruszenie prawa wywołuje skutki prawne. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną (rażące) formę "naruszenia prawa", nie każde zatem "naruszenie prawa" jest rażące. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni. Organ administracyjny badając, czy decyzja o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę, dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., odniósł się do wszystkich przesłanek nieważności decyzji, trafnie stwierdzając, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie zamierzonej inwestycji, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto organ zasadnie ocenił, że w tej sprawie nie wystąpiły żadne inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.