VII SA/Wa 1079/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi T K i M K na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących T K i M K kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) nakazał T K i M K rozbiórkę wiaty drewnianej o wymiarach 4,5m x 4,5 m dobudowanej do budynku przy ul. [...] w [...], jako wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. W myśl art. 29 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W związku z tym, że inwestor nie dokonał wymaganego zgłoszenia zamiaru budowy wiaty na przedmiotowej nieruchomości organ nadzoru nałożył na inwestora postanowieniem [...] z dnia [...]stycznia 2011 r. obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów niezbędnych do sprawdzenia spełnienia wymogów określonych w przepisach, w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz w celu zgodności lokalizacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że inwestor nie dokonał wymaganego zgłoszenia zamiaru budowy, a wezwany na podstawie art. 49b ust. 2. Prawa budowlanego, nie przedstawił wymaganych dokumentów. Oświadczenia złożone przez zgłoszonych przez inwestorów świadków – J K i Z Z – nie zostały złożone zgodnie z art. 233§1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 Kodeks Karny (Dz. U. z 1997 , Nr 88, poz. 553), a zatem organ uznał, że nie mogą stanowić dowodu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Od decyzji organu I instancji właściciele, T i M K, złożyli odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji w całości. W uzasadnieniu wskazano, że termin 30 dni na realizację obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. był niemożliwy do zachowania, ze względu na niemożność realizacji wniosku o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W chwili składania odwołania skarżący dopiero dysponowali mapą geodezyjną z Państwowego Ośrodka Biura Geodezji i wnioskowali o wydanie zaświadczenia wymaganego w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w pełni podzielił argumentację organu pierwszej instancji i wskazał, że organ ten prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że bezspornym jest, iż wiata została wybudowana samowolnie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego budowa takich obiektów wymaga zgłoszenia, którego inwestorzy nie dokonali, a zatem dopuścili się samowoli budowlanej. W przypadku budowy obiektu bez wymaganego zgłoszenia zasadą jest obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, chyba że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W tym drugim przypadku budowa powinna być oceniona pod kątem możliwości jej legalizacji. W przedmiotowej sprawie organ I instancji postanowieniem nr [...] wszczął procedurę legalizacyjną samowoli budowlanej. Inwestorzy nie zastosowali się jednak do wymogu przedstawienia w ciągu 30 dni wskazanych w postanowieniu dokumentów. Zgodnie z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego w razie nie niespełnienia obowiązku o którym mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego organ wydaje decyzją nakaz rozbiórki, a zatem w ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji była zasadna. Odnosząc się do argumentów skarżących organ drugiej instancji wskazał, że trzydziestodniowy termin jest terminem ustawowym, a zatem nie zależy od uznania organu nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, ze w przeciwieństwie do trybu postępowania legalizacyjnego, określonego w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, gdzie mowa jest o nałożeniu obowiązku przedstawienia dokumentów "w wyznaczonym terminie", to tryb procedury legalizacyjnej mającej zastosowanie w niniejszej sprawie - przewidziany w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego - wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, iż organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów "w terminie 30 dni". Określenie terminu w tym przypadku nie zależy więc już od uznania organu nadzoru budowlanego. Jest to termin ściśle określony przepisami prawa budowlanego i nie można go zmieniać. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że biorąc pod uwagę datę wydania postanowienia inwestorzy mieli dość czasu aby zadośćuczynić obowiązkom w nim nałożonym. Nie do zaakceptowania z punktu widzenia przepisów prawa jest podejmowanie działań mających na celu legalizację samowolnie wybudowanego obiektu dopiero gdy właściwy organ wydał decyzję o jego rozbiórce. Organ odwoławczy nie dał wiary oświadczeniom skarżących, że nie wypełnili postanowienia gdyż nie uzyskali na czas dokumentów – z pisma skarżących z dnia [...] stycznia 2011 r. wynika, że skarżący nie mieli zamiaru po wydaniu ww. postanowienia gromadzić wymaganych dokumentów z uwagi na brak środków finansowych na ten cel. Trudności w pozyskaniu środków na wypełnienie nałożonych prze organ nadzoru budowlanego obowiązków, czy też inne względy społeczne nie mogą być bowiem argumentem przemawiającym za odstąpieniem od nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy wskazał także, że sporna kwestia daty popełnionej samowoli w przypadku zastosowania art. 49b Prawa budowlanego pozostaje bez znaczenia z uwagi na fakt, iż do obiektów w stosunku, do których wymagane jest dokonanie zgłoszenia każdorazowo właściwe są przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T i M K, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zwrócili uwagę, że od strony południowej do budynku mieszkalnego dobudowano budynek gospodarczy (pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 1995 r. nr [...]), który został zgłoszony do użytkowania w dniu [...] listopada 1998 r. O pozwolenie na budowę właściciele wystąpili w 1994 r., a w dniu [...] maja 1995 r. uzyskali z Urzędu Gminy decyzję nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących wynika z tego, że altana musiała istnieć wcześniej na działce. Skarżący wskazali, że nieruchomość została przez nich zakupiona w roku 1968 wraz z budynkiem w budowie i szopą na materiały budowlane, którą zmodernizowali. Aktualnie tworzy ona przydomową oranżerię ogródka zimowego i letniego. Postępowanie administracyjne, w trakcie którego wydano decyzję o rozbiórce tejże altany zostało wszczęte w związku z zawiadomieniem sąsiadów, którzy nabyli swoją nieruchomość w 2000 r., a zatem nie mogli być świadkami wybudowania wiaty, w przeciwieństwie do powołanych przez skarżących świadków J K i Z Z. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł do jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1786/11 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie budzi wątpliwości, że skarżący przedmiotową wiatę wznieśli bez wymaganego prawem zgłoszenia przewidzianego w art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną, której skutkiem jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w art. 49b Prawa budowlanego. Sąd podzielił stanowisko organów, że trzydziestodniowy termin przewidziany w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego jest terminem ustawowym, a zatem organ nie może go ani skrócić, ani przedłużyć. Ponad to Sąd zauważył, że powołane przez skarżących we wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. o przedłużenie terminu, okoliczności w postaci warunków pogodowych oraz sytuacji finansowej mogły utrudnić wykonanie nałożonych na nich obowiązków, ale nie uniemożliwiły ich wykonania. Z odwołania z dnia [...] kwietnia 2011 r. wynika, że inwestorzy nie podjęli działań zmierzających do uzyskania wymaganych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. dokumentów. Sąd stwierdził także, że na ocenę zastosowania przez organy przepisów obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane pozostaje bez wpływu data budowy przedmiotowej wiaty i okoliczności w jakich powstała, gdyż przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie do tej kategorii obiektów wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. , które jednocześnie objęte zostały dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego, a więc obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Konsekwentnie, organy prawidłowo zastosowały przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. W konkluzji Sąd stwierdził, że niewywiązanie się przez inwestorów z obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w ustawowym terminie obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Praw budowlanego. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli T K i M K wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd wojewódzki. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. w sprawie II OSK 2786/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę po ww. wyroku wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145§1 pkt 1 p.p.s.a.) lub stwierdzenie nieważności (art. 145 2 pkt 2 p.p.s.a.) W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.) Nadto wskazać należy na art. 134§1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Przy czym należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2013 r. I FSK 526/12 sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy związany jest wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne. W niniejszej sprawie zdaniemNaczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy sprowadza się do problemu, czy data wybudowania przedmiotowej wiaty jest istotna z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Z akt sprawy wynika, że już na etapie postępowania administracyjnego wynikł spór co do okresu w jakim przedmiotowa wiata powstała. Kwestii tej organ nie rozstrzygnął przyjmując jako podstawę przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., a Sąd Wojewódzki uznał, że dla prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, tj. Prawa budowlanego z 1994 r., okoliczność daty wybudowania spornej wiaty nie ma znaczenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., ustalenie daty wybudowania przedmiotowej wiaty ma istotne znaczenie dla prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Analizy legalności zrealizowanego obiektu należy dokonać w świetle przepisów obowiązujących w dacie budowy tegoż obiektu. Biorąc pod uwagę właściwe przepisy z daty budowy obiektu, organ powinien ustalić czy na budowę spornego obiektu była wymagana jakakolwiek zgoda organu, a jeśli tak to w jakiej formie. Dopiero po ustaleniu, że obiekt został wybudowany nielegalnie należy ustalić właściwe dla oceny skutków samowolnego zrealizowania obiektu przepisy, tj. Prawo budowlane z 1994 r. albo Prawo budowlane z 1974 r., mając na uwadze treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie wiadomo na jakiej podstawie organy uznały, że budowa przedmiotowego obiektu powinna była być poprzedzona zgłoszeniem. Skoro bowiem nie ustalono dokładnie stanu faktycznego, a elementem stanu faktycznego jest niewątpliwie ustalenie daty budowy wiaty, to ocena jej legalności w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlanego z 1994 r. dotyczące zgłoszenia była co najmniej przedwczesna. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, iż zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1981 r. sygn. akt SA 234/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 23). Sąd ten przypomniał również, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę. Ciężar dowodu z art. 77§1 k.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeśli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 maja 1985 r., sygn.. akt II SA 318/85. Publikowany GP 1986, nr 6, str. 46). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że regulacje zawarte w przepisach dotyczących postępowania dowodowego mają na celu realizację zasady prawdy obiektywnej. Organ zgodnie z art. 77§1 k.p.a. jest zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego w celu ustalenia prawdy obiektywnej i obowiązek jego rozpatrzenia. Przez dowód należy rozumieć środek, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach. Przedmiotem dowodu zaś są fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej i mające znaczenie prawne. W niniejszej sprawie faktem o znaczeniu prawnym jest przede wszystkim data budowy przedmiotowej wiaty. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, jest to okoliczność, która przesądza o podstawie materialnoprawnej decyzji organu w szczególności co do ustalenia czy w dacie budowy wiaty wymagane było zgłoszenie budowy tego rodzaju obiektu budowlanego. Dla ustalenia okoliczności faktycznej stronie przysługuje prawo do żądania przeprowadzenia dowodu jednakże to organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) i z urzędu podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien w jako dowód dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75§1 k.p.a.). W szczególności organ powinien był przesłuchać zgłoszonych przez skarżących świadków z zachowaniem przepisów art. 83 k.p.a. i art. 79 k.p.a. Strona ma bowiem prawa brać udziału w przeprowadzeniu dowodu, może też zadawać pytania świadkom oraz składać wyjaśnienia. Zaniechanie przez organ przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia sprawy co do istotnych okoliczności faktycznych i prawnych stanowi naruszenie przepisów postępowania, art. 7, art. 77 i 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję, decyzję ją poprzedzającą a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. na podstawie art. 145§1ust 1 pkt c p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, oraz o kosztach postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.