VII SA/Wa 108/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi I G na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2022 r. nr 1841/22 w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga I. G. (dalej jako: "skarżący", "strona") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "MWINB", "organ II instancji") z dnia 15 listopada 2022 r. nr 1841/22, na podstawie którego ww. organ, po rozpoznaniu zażalenia I. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] września 2022 r., znak: [...], odmawiającego skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy "drewnianego budynku gospodarczego" realizowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości L. przy ul. O., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W związku z pismem Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w L. z dnia 4 stycznia 2022 r. oraz Urzędu Miasta L. z dnia 5 września 2022 r., przesyłającym zgodnie z właściwością skargę I. G. na to, że sąsiad D. W. zlokalizował w odległości 4 m od domu skarżącego drewnianą szopę, przeprowadzono postępowanie wyjaśniające dotyczące budowy "drewnianego budynku gospodarczego" realizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości L. przy ul. O. W ramach prowadzonego postępowania, została przeprowadzona kontrola w dniu 30 sierpnia 2022 r., podczas której, w obecności właścicieli M. W. i D. W. stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się domek o konstrukcji drewnianej o wym. 3,5 m x 2 m, usytuowany przy granicy z działką strony. Ww. domek drewniany od strony skarżącego miał zamontowaną rynnę oraz rurę spustową odbierającą wody opadowe na działkę właścicieli. Komendant Powiatowy Straży Pożarnej w L., ponieważ nie stwierdzono zagrożenia pożarowego wynikającego z faktu postawienia na ww. działce domku drewnianego przekazał skargę zgodnie z kompetencjami do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Na potwierdzenie przeprowadzonych czynności kontrolnych wykonano dokumentację fotograficzną ww. domku drewnianego z pokazaniem jego usytuowania na działce i względem sąsiedniej działki i budynku. Biorąc powyższe pod uwagę, tj. oświadczenie właścicieli o wykorzystaniu obiektu - pomieszczenie służące zachowaniu porządku na działce o powierzchni ok. 7 m2, które służyć miało budynkowi mieszkalnemu jednorodzinnemu usytuowanemu na tej samej działce - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., podtrzymał swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie. Ponadto, właściciele działki nr [...] wskazali do protokołu z kontroli, że I. G. właściciel działki przy ul. O., również usytuował domek z tworzywa sztucznego przy granicy bez ich zgody. Ponadto uskarżali się na nadmierny hałas, który emitowała jednostka zewnętrzna klimatyzacji czy pompy ciepła, która została postawiona przy elewacji budynku w odległości mniejszej niż 4 m od ich granicy. Wytwarzany hałas uniemożliwiał im spokojny wypoczynek we własnym domu. Urządzenie było w bezpośredniej strefie oddziaływania na budynek mieszkalny M. W. i D. W. Wszystkie osoby uczestniczące w kontroli w dniu 30 sierpnia 2022 r. na ww. działce, zgodziły się, że domek drewniany stanowił element małej architektury. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia[...] września 2022 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie na wniosek skarżącego. Zażalenie na ww. postanowienie, w ustawowym terminie, wniósł I. G. Mazowiecki Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia I. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] września 2022 r., znak: [...], odmawiającego skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy "drewnianego budynku gospodarczego" realizowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości L. przy ul. O., orzekł na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. MWINB stwierdził, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego umiejscowionym w ww. rozdziale: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu." W ocenie organu II instancji dodanie powyższego przepisu nowelą z dnia 13 lutego 2020 r. przesądzało, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego (a tego dotyczył wniosek skarżącego) były wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt: II OSK 2465/15, w którym wskazano, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu, co jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określały, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane były z urzędu, to znaczyło, że PINB w L. otrzymując podania I. G. z dnia 20 grudnia 2021 r. oraz 29 sierpnia 2022 r., w których zwrócił się o wszczęcie postępowania w sprawie budowy "drewnianego budynku gospodarczego" realizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości L. przy ul. O., powinien był odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie na wniosek skarżącego z ww. przyczyn. W ocenie MWINB jednoznaczne brzmienie art. 53a ust 1 Prawa budowlanego stanowiło inną uzasadnioną przyczynę przemawiającą za odmową wszczęcia postępowania na wniosek osoby trzeciej. Powyższe nie wykluczało wszczęcia postępowania z urzędu, o ile organ uznał, że są ku temu podstawy. Skarżący – I. G., pismem z dnia 14 grudnia 2022 r., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił: 1. rażące naruszenie następujących przepisów prawa: art. 156 k. p .a , art. 7 k.p.a. art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. oraz przepisów § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra MSWIA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów; 2. naruszenie art. 61 a k.p.a., art. 5a oraz art. 53a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wnosił o uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie postanowienia pierwszej instancji, tj.: postanowienia Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] września 2022 r. W jego ocenie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., który odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu na wniosek skarżącego, pomijając prawidłową interpretację wskazanych przepisów, tak prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Wskazał, że skarżący został pozbawiony możliwości reprezentowania swojego interesu jako strona postępowania administracyjnego. Powyższe skutkowało nieważnością postępowania administracyjnego określoną w art. 156 k.p.a. Przedmiotowa inwestycja - jako magazyn drewna - naruszała rażąco przepisy rozporządzenia MSWIA w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Odnosząc się do argumentacji zaskarżonego postanowienia co do możliwości wszczęcia postępowania tylko z urzędu, skarżący tego nie negował, wskazywał tylko, że niniejsze postępowanie nie było inicjowane wnioskiem. Według skarżącego działania organów, zarówno I instancji, jak i II instancji zostały podjęte w tym zakresie pomimo jednoznacznej treści art. 61 § 4 k.p.a., który obligował organ administracji do wszczęcia postępowania z urzędu (przy zaistnieniu ku temu przesłanek) i powiadomieniu o tym strony tak by ta mogła wziąć udział w zainicjowanym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej - Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w całości i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. ustawy). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czynią to bowiem wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. A zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne jest oparta na kryterium zgodności z prawem działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Oparcie jej na innym kryterium jest niedopuszczalne, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. , poz. 259 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria nałożone przez ustawodawcę, sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest skarga I. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2022 r. nr 1841/22 w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy "drewnianego budynku gospodarczego" realizowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości L. przy ul. O. Podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowił art. 61a ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej "p.b.". Na wstępie poniższych rozważań, Sąd wskazuje, że w toku sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, przeprowadzonego na podstawie zgodności z prawem, najbardziej istotną kwestią jest ocena zasadności zastosowania przepisu art. 61a ust. 1 k.p.a., która uzasadnia zastosowanie odmowy wszczęcia postępowania, w związku ze złożonymi wnioskami/podaniami I. G. z dnia 20 grudnia 2021 r. oraz 29 sierpnia 2022 r., w których zwrócił się on o wszczęcie postępowania w sprawie budowy "drewnianego budynku gospodarczego" realizowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości L. przy ul. O. Biorąc powyższe względy pod uwagę, podkreślenia wymaga fakt, iż organ na skutek odmowy wszczęcia postępowania nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Jak wynika z art. 61a ust. 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (k.p.a.), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozważanej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy, po rozpoznaniu zażalenia I. G., postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] września 2022 r., znak: [...], odmawiające skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy "drewnianego budynku gospodarczego" realizowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości L. przy ul. O., albowiem uznał, że wystąpiły w sprawie przesłanki stanowiące podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy wyodrębnić przesłankę o charakterze podmiotowym, tzn. w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną i to właśnie wtedy na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Podstawą do odmowy wszczęcia postępowania, w sytuacji spełnienia przesłanki o charakterze przedmiotowym, czyli związanie z przedmiotem postępowania administracyjnego (rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej) jest wówczas to, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Kolejny rodzaj przesłanki wskazanej, dającej podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają, m. in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. "Według ustabilizowanego orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z 29.11.2017 r., II OSK 330/17, LEX nr 2429358), a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego - do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z 20.11.2017 r., II GSK 1706/17, LEX nr 2424216)." A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt -Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 61(a). Interpretacja przepisu winna zatem być związana z przepisami prawa materialnego, wyznaczanych poprzez rodzaj spraw załatwianych w formie administracyjnej, ale również w związku z powstaniem danego stosunku materialnoprawnego. W przedmiotowym postępowaniu, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował się do znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego, które określały, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane jest z urzędu i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej na wniosek skarżącego z ww. przyczyn. Miał rację zatem MWINB i prawidłowo uczynił, że otrzymując podania I. G. z dnia 20 grudnia 2021 r. oraz 29 sierpnia 2022 r., w których zwrócił się o wszczęcie postępowania w sprawie budowy "drewnianego budynku gospodarczego", realizowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości L. przy ul. O. winien był odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego. Reasumując, należy zgodzić się z organem, iż interpretacja przepisu 61a ust. 1 k.p.a. i art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi uzasadnioną przyczynę przemawiającą za odmową wszczęcia postępowania na wniosek osoby trzeciej i wskazuje jednoznacznie na brak możliwości odmiennego działania organu w tym zakresie. Odnośnie pozostałych zarzutów skarżącego zaprezentowanych w uzasadnieniu skargi, w tym naruszenia przepisów postępowania, m. in. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. uznać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Rolą składu orzekającego jest bowiem, m. in. stwierdzenie istotnych uchybień, które organy popełniły w toku postępowania, które uniemożliwiałyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału w sprawie. Tak rozumianych wątpliwości w tym zakresie Sąd nie stwierdził w toku przeprowadzonego postępowania. Zdaniem Sądu merytoryczne zarzuty podnoszone przez Ireneusza Góreckiego wskazujące na wykluczenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, nie dają podstawy do ich eliminacji z obrotu prawnego. Organ bowiem podjął wszelki niezbędne kroki do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a także ocenił w sposób pełny całokształt materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zarzuty skargi, zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego, jak również przepisów postępowania okazały się niezasadne. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.