VII SA/Wa 1081/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1081/14 UZASADNIENIE K. P. pismem z dnia 23 stycznia 2012r., zgłosił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...], dokonanie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...] obrębu [...] przy ulicy Z. w W., graniczącej z jego posesją znajdująca się na działce nr [...] przy ul. Z.. Wskazał, że zgodnie z obowiązującym Planem Miejscowym działka o nr. [...] z obrębu [...] przy ulicy Z. znajduje się na terenie mieszkaniowym oznaczonych na rysunku planu symbolem [...]. Mimo to na działce tej prowadzona jest działalność gospodarcza - gastronomia - zimą wewnątrz niewielkiego lokalu, a w pozostałym okresie na terenie całej działki.. Zgodnie z planem usługi dopuszcza się jedynie w obrysie budynku wielorodzinnego, a taki tam nie istnieje. Domagał się wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji nakazującej właścicielowi sąsiedniej działki przywrócenie zagospodarowania terenu zgodnie z obowiązującym planem miejscowym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy nieruchomości znajdującej się na działce nr ew. [...] przy ul, Z. w W.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r., po rozpatrzeniu zażalenia K. P. na ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] - uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wojewódzki podał, że pismem z dnia 23. 01. 2012r. K. P. wystąpił do PINB dla [...] z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu sąsiedniej działki nr ew. [...] przy ul. Z. w W.. Z czynności przeprowadzonych przez PINB wynikało, iż na terenie w/w działki znajduje się parterowy budynek wolnostojący, śmietnik murowany, altana wolnostojąca oraz zadaszenie nad barem. Właściciel nieruchomości przedstawił dokumenty potwierdzające przyjęcie zgłoszenia użytkowania wolnostojącego budynku pawilonu handlowego, zaś wykonanie zadaszenia i altany nie zostało zgłoszone właściwemu organowi. W ocenie organu II instancji, wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] czerwca 2012r., było co najmniej przedwczesne. Szczegółowego wyjaśnienia wymagała bowiem podniesiona we wniosku K. P. kwestia użytkowaniu przedmiotowego pawilonu handlowego niezgodnie z jego przeznaczeniem i postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność powyższa wskazywana była w kolejnych pismach skarżącego, a z niewiadomych przyczyn pominięta została milczeniem w uzasadnieniu objętego zażaleniem postanowienia organu stopnia powiatowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę organowi I instancji, iż w przypadku wątpliwości w ustaleniu treści żądania strony wnioskującej należy zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie treści pisma. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] października 2013r. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r., Nr 243 poz.1623), po rozpatrzeniu sprawy legalności użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. Z. w W., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy dokonał ponownych oględzin nieruchomości w dniu [...].07.2013 r., podczas których stwierdzono, że na nieruchomości przy ul. Z. usytuowany jest murowany parterowy budynek oraz zadaszenie - wiata z grillem i barem. W budynku prowadzona jest działalność gastronomiczna - bar. Inwestor do istniejącego budynku gastronomicznego dobudował wiatę o konstrukcji drewnianej pokrytej falistymi płytami bitumicznymi w kształcie litery "L" o wymiarach 4,5 x 7,10 x 2,0 m i wysokości śr. 2,5m. Inwestor okazał zaświadczenie z dnia [...].03.2013 r. wydane z up. Prezydenta [...], Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] W., stwierdzające, brak sprzeciwu do zgłoszenia z dnia [...].03.2013 r. dotyczącego budowy wiaty przeznaczonej na sezonowa działalność gastronomiczną położoną na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. Z. w W.. Przedmiotowy parterowy budynek wolnostojący - pawilon handlowy wykonany został na podstawie decyzji Urzędu [...] W. z dnia [...].04.1994r., przeniesionej decyzją Urzędu [...] W. – W. z dnia [...].08.1995r. Poświadczeniem z dnia [...].08.1997r. Urząd [...] W. – W. przyjął zgłoszenie użytkowania obiektu budowlanego pawilonu handlowego. W odniesieniu do wiaty inwestor złożył zgłoszenie do właściwego organu w dniu 6.03.2013 r., a następnie uzyskał zaświadczenie o braku sprzeciwu do budowy przedmiotowej wiaty z dnia [...].03.2013 r. K. P. wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013r. podnosząc, że w rozstrzygnięciu nie została uwzględniona najważniejsza kwestia, to jest prowadzenie działalności gastronomicznej na działce, która nie posiada statusu działki usługowej. Nie badano zgodności sposobu użytkowania przedmiotowej działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].10.2013r., umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr ew. [...], przy ul. Z. w W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu 24.01.2012 r. do PINB dla [...] wpłynęło podanie K. P., zawierające informację o samowolnej zmianie sposobu zagospodarowania działki położonej przy ul. Z. w W., która graniczy z jego działką nr ew. [...], przy ul. Z. w W.. Organ powiatowy - przeprowadził w dniach [...].03.2012 r. i [...].05.2012 r. oględziny w przedmiocie zabudowy istniejącej na terenie działki nr ew. [...], z czego zostały sporządzone protokoły. Następnie postanowieniem z [...].06.2012 r., wydanym na podstawie art. 61 a § 1 Kpa, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie administracyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].07.2012 r., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. PINB dla [...] - po przeprowadzeniu w dniu [...].07.2013 r. powtórnych czynności kontrolnych, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., wydał decyzję o umorzeniu postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania odwoławczego, postanowieniem z dnia [...].12.2013 r., zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony, ze szczególnym uwzględnieniem interesu prawnego K. P. oraz określenia, w jakiej odległości w stosunku do granic działki nr ew. [...], usytuowane są parterowy budynek murowany, zadaszenie - wiata z grillem i barem. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy wszczął i przeprowadził postępowanie na wniosek K. P., bez uprzedniego zbadania, czy jest on uprawniony do żądania wszczęcia postępowania, a następnie dopuścił go do udziału w postępowaniu oraz doręczył mu decyzję kończącą postępowanie I instancji. Przy czym pierwotna odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego nastąpiła z innych przyczyn, niż wniesienie do organu administracyjnego żądania przez osobę niebędącą stroną. Legitymację wnioskodawcy do żądania wszczęcia postępowania należało oceniać według treści art. 28 Kpa, zgodnie z którym: "Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności prawnej ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." Działka oznaczona nr ew. [...], na terenie której znajduje się parterowy budynek murowany, w którym prowadzony jest działalność gastronomiczna oraz dostawiona do niego wiata z grillem i barem, graniczy z działką nr ew. [...], której współwłaścicielem jest K. P.. Skarżący jako współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości domagał się nakazania współwłaścicielom działki nr ew. [...] przywrócenia zagospodarowania terenu zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością na której znajdują się obiekty budowlane objęte postępowaniem administracyjnym prowadzonym w sprawie dotyczącej legalności ich powstania i użytkowania będzie miał status strony w tej sprawie. Z uzupełniającego materiału dowodowego wynikało bowiem, że ww. parterowy budynek murowany wraz z dobudowaną do niego wiatą znajdują się po przeciwległej stronie działki nr ew. [...], w znacznej odległości od granicy z działką nr ew. [...]. Przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości ok. 16,50 m od granicy z działką nr ew. [...], natomiast dobudowana do niego wiata - w odległości 13,50 m od tejże granicy. Wskazana powyżej odległość dzieląca nieruchomość skarżącego od zabudowy znajdującej się na terenie działki nr ew. [...] powoduje, że nie można mówić o negatywnym wpływie tej zabudowy na sąsiednią działkę nr ew. [...]. Subiektywne odczucie skarżącego, że istniejący stan faktyczny jest dla niego niekorzystny, nie pozwala na uznanie, iż ma on interes prawny w tej sprawie. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną powinno spowodować wydanie orzeczenia administracyjnego o charakterze odmownym z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wszczęcie natomiast postępowania na wniosek nielegitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W tym stanie rzeczy umorzenie przedmiotowego postępowania przez organ powiatowy, ocenione zostało jako prawidłowe, pomimo, że zdaniem organu odwoławczego uzasadnienie organu I instancji jest niepełne. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wszczęcie postępowania na wniosek - bez uprzedniej weryfikacji, czy wnioskodawca posiada przymiot strony - wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. K. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014r. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2013r., wskazując na rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 i art. 107 § k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz nie ustosunkowanie się do zarzutów, nie wskazanie przyczyn z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pismem z 23 stycznia 2012 r. zgłosił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania działki nr [...] z obrębu [...], przy ulicy Z. W., bezpośrednio graniczącego z jego posesją znajdującą się na działce numerze [...], przy ul. Z. w W.. Przez ponad dwuletni czas trwania postępowania, organ zajmował się różnymi kwestiami dotyczącymi prowadzonej tam działalności gastronomicznej. Badano lokalizację śmietnika, altan, grilla. Po dokonanych oględzinach i innych czynnościach, organ uznał że skarżący nie jest stroną tego postępowania i odmówiono mu wszczęcia postępowania. Tymczasem od początku domagał się rozstrzygnięcia kwestii dla niego zasadniczej, tj. zgodności sposobu użytkowania sąsiadującej nieruchomości z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mimo, iż kwestia ta była meritum sprawy, to organ pomijał ją milczeniem i ignorował. Takie działanie organów stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.), zasady uwzględnienia słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.), zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zasady informowania (art. 9 k.p.a.), zasady wyjaśniania przesłanek wydanej decyzji (art. 11 k.p.a.), zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 w związku z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a.). W zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o błędną interpretację art. 28 k.p.a., powołując pomiary odległości, stwierdził, że skarżący nie jest stroną. Jednak skarżący od początku twierdził, że "prowadzona sezonowa działalność gastronomiczna odbywa się na terenie całej działki, a nie tylko w znajdującym się tam pawiloniku." Stoliki z biesiadnikami, rozstawione są bowiem na terenie całej działki, również bezpośrednio pod ogrodzeniem i oknami skarżącego. Urząd [...] W., Wydział Architektury, w piśmie z dnia 20.02.2012 r. stwierdził, iż przedmiotowa działka znajduje się z strefie zabudowy oznaczonej na planie zagospodarowania symbolem [...]. Art. 26 tego planu określa gdzie mogą być prowadzone usługi gastronomiczne: "Tereny oznaczone na rysunku planu symbolem U plan przeznacza na usługi handlu, gastronomii i rzemiosła." Dlatego prowadzenie działalności gastronomicznej na terenach oznaczonych na planie symbolami [...] jest łamaniem postanowień planu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 póz. 1269 z póż.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm., zwaną dalej w skrócie p.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. W zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał błędnej wykładni art. 28 k.p.a. - powołując pomiary odległości budynków inwestora od granic z działką skarżącego, stwierdził, że skarżący nie jest stroną. Jednak ocena dokonana przy użyciu tych kryteriów, mogłaby mieć znaczenie decydujące (choć nie jedyne) w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, gdzie interes prawny jest oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nadto słuszny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 77 i 107 § k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w odniesieniu do wniosków jakie formułował skarżący. Jeżeli chodzi o ustalenie istnienia interesu prawnego wnioskodawcy, to przy uwzględnieniu żądania zawartego we wniosku wszczynającym postepowanie, tj. zmiany sposobu użytkowania budynków i przeznaczenie ich na działalność w zakresie gastronomii, to interes prawny skarżącego jako bezpośredniego sąsiada inwestora jest ewidentny. Z wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego wynikało, że dotyczył on w istocie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania działki, tj. podjęcia w istniejących obiektach budowlanych działalności, którą na terenie działki inwestora wykluczają postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym tego typu działalność, zdaniem skarżącego powoduje uciążliwe immisje, które w sposób oczywisty dotyczą jego nieruchomości jako bezpośrednio sąsiadującej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym w kontekście ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, a tym samym interesu prawnego stron, należy zawsze uwzględnić charakter inwestycji. W zależności od rodzaju obiektów, prowadzona w nich działalność będzie powodować oddziaływanie nie tylko na nieruchomości sąsiednie, lecz również na nieruchomości położone dalej. Pojęcie "działki sąsiedniej" przy rozważaniu kwestii oddziaływania na tle przepisów Prawa budowlanego jest pojęciem szerszym, ponieważ nie ogranicza się tylko do uznania za taką działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, lecz także może dotyczyć innych działek znajdujących się w sąsiedztwie. To wszystko zależy od rodzaju immisji jakie będzie lub już powoduje konkretne zainwestowanie działki inwestora. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można zaaprobować oceny wojewódzkiego organu nadzoru budowalnego, że brak interesu prawnego wnioskodawcy uzasadnia wyliczone przez ten organ, oddalenie budynków i obiektów inwestora, od granicy działki skarżącego, czyli w istocie zachowanie norm odległościowych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Co istotne, skarżący w swoim twierdzeniach nie powoływał się na naruszenie tych norm. Nadto przeszkody do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych nie mogło stanowić ustalone w tym postępowaniu, przyjęcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszeń dokonanych przez inwestora. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że organ architektoniczno-budowlany nie wniesie sprzeciwu mimo istotnych braków formalnych, czy prawnomaterialnych zgłoszenia, albo będzie miało miejsce zgłoszenie zmierzające do "zalegalizowania" dokonanej wcześniej zmiany sposobu użytkowania. Może także wreszcie mieć miejsce dalej idąca zmiana sposobu użytkowania obiektu. Zatem istnienie po stronie skarżącego przymiotu strony, wynika z art. 28 K.p.a. w związku z art. 140 i art. 144 K.c. i opiera się na jego argumentacji, zgodnie z którą immisje jakie dotyczą jego nieruchomości związane są z nielegalnym przeznaczeniem obiektów na działce inwestora, na potrzeby działalności gastronomicznej, która oddziałuje negatywnie na jego nieruchomość, przy czym działalności taka nie jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu i nie może być w ogóle wykonywana. Jednak w tym zakresie organy nie dokonały ustaleń. Zwłaszcza nie ustalono rzeczywistego charakteru wykonywanej na działce inwestora działalności, nie odniesiono jej do przeznaczenia budynków i obiektów, które wynikałoby z dokumentów potwierdzających ich legalne powstanie. Tak analiza była niezbędna i stanowiła dla skarżącego sedno sprawy zainicjowanej jego wnioskiem. Konieczne zatem będzie powtórzenie postępowania wyjaśniającego, w ramach którego, organ dokona pełnych ustaleń faktycznych dotyczących zgodności sposobu użytkowania obiektów budowlanych posadowionych na działce nr [...] z obrębu [...] przy ulicy Z. w W., z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego oraz zgodności aktualnego sposobu użytkowania obiektów z przepisami. Przy czym w zależności od ustaleń stanu faktycznego, organy mogłyby potencjalnie podjąć działania określone bądź to w art. 71a bądź też w art. 49b lub w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, albo też odmówić żądaniu skarżącego wobec jego merytorycznej bezzasadności. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, 152 , 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.