VII SA/Wa 1083/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. S. i H. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r.pr. B. Z. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia K. S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], nakładające na H. S. i K. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 25.356,37 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy trzysta pięćdziesiąt sześć złotych, trzydzieści siedem groszy) za niedopełnienie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB [...] z dnia [...]września 2000 r. Nr [...] nakazującej H. i H.S. oraz K. S. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno - gospodarczego znajdującego się na działce nr ew. [...], obr. [...] od strony ul. [...]w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że w związku z niewykonaniem przez H. S. i K. S. (żyjących inwestorów) obowiązku wskazanego w ww. decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2000 r. - organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...]lutego 2001 r. do zobowiązanych zostało skierowane upomnienie wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno - gospodarczego znajdującej się na działce nr ew. [...], Obr[...] od strony ul. [...]j w [...]. Następnie w dniu [...] czerwca 2011 r. PINB [...] wystawił tytuły wykonawcze Nr [...], których doręczenie zobowiązanym w dniu 27 czerwca 2011 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. W związku z doręczeniem ww. tytułu wykonawczego K. S. wniósł do organu egzekucyjnego - PINB [...] zarzuty w sprawie prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Po zapoznaniu się z zarzutami PINB [...] uznał je za nieuzasadnione, wydając postanowienie Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Następnie w dniu [...] lipca 2011 r. PINB [...] wydał objęte zażaleniem postanowienie Nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku w wysokości 25.356,37 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy trzysta pięćdziesiąt sześć złotych, trzydzieści siedem groszy). W ocenie organu II instancji, rozpatrującego zażalenie K.S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prawidłowo przeprowadził przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, a wydanie przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Organ wskazał, że organ egzekucyjny wydając postanowienie Nr [...] zastosował się do dyspozycji przepisu art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, którego treść przywołał. Kwotę grzywny w celu przymuszenia nałożono zaś prawidłowo w oparciu o art. 121 § 5 u.p.e.a., a jej wysokość została wyliczona zgodnie z ze wskazaniami tegoż przepisu. Odnosząc się do argumentu skarżącego zawartego w zażaleniu organ wskazał, że decyzja PINB [...] Nr [...] z dnia [...] września 2000 r. stanowiąca podstawę prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego jest ostateczna, wobec czego podlega wykonaniu. H. S. i K. S. są bowiem zobowiązani do dokonania obowiązku wynikającego z decyzji Nr [...] jako inwestorzy, tj. osoby, które faktycznie samowolnie wybudowały budynek mieszkalno - gospodarczy znajdujący się na działce nr ew. [...], obr. [...]. od strony ul. [...] w [...]. Fakt, że właścicielem ww. nieruchomości jest Dzielnica [...] pozostaje bez wpływu na toczące się względem inwestorów postępowanie egzekucyjne. Do rozbiórki przedmiotowego obiektu zobowiązani są żyjący inwestorzy czyli H.S. i K. S.. Zgodnie zaś z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto według art. 126 cytowanej ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. złożyli H. S. i K.S. wnosząc o jego uchylenie. W skardze wskazano, że postanowienia wydane w sprawie spornej inwestycji skarżących nie dotyczą bo nie są ich inwestorami, tylko spadkobiercami po H.S., który zmarł w dniu 11 września 2004 r. Wobec czego skarżący nie mają nic wspólnego z omawianą w zapadłych orzeczeniach samowolą budowlaną W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2013 r. złożonym podczas rozprawy w dniu 21 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej H. S. - r.pr. B. Z. uzupełniła skargę i zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: -naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie wyjaśnienie kto faktycznie jest inwestorem samowoli budowlanej tj. budynku mieszkalno - gospodarczego znajdującego się na działce nr ew. [...], obr. [...] od strony ul. [...]w [...]; -naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie wyjaśnienie dlaczego organ I instancji nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w takiej, a nie innej wysokości i jedynie zdawkowe stwierdzenie, że kwotę grzywny w celu przymuszenia nałożono w oparciu o art. 121 § 5 u.p.e.a., a jej wysokość została wyliczona zgodnie ze wskazaniami tegoż przepisu, -naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie wysokości nałożonej na stronę grzywny w celu przymuszenia; -naruszenie art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia; -naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji pomimo istnienia podstaw do jego uchylenia. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez uznanie, że obowiązek wykonania rozbiórki spoczywa wyłącznie na inwestorze. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie postanowienia organu I instancji w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości. Na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 roku organ działaniem swojego pełnomocnika wniósł o oddalenie skarg. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. po rozpoznaniu na rozprawie wniosku W. S. sprecyzowanego w piśmie z dnia 1 lutego 2013 roku (karta 87 akt sprawy), w którym piszący wskazuje między innymi, iż jest inwestorem i obecnie zamieszkuje w przedmiotowym budynku, Sąd postanowił na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), zw. dalej: "p.p.s.a.", dopuścić W. S. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć wypada, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji i zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy powoływanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.). Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tego względu zarzuty sprecyzowane w piśmie z dnia 19 lutego 2013 roku, dotyczące nie wyjaśnienia okoliczności kto jest inwestorem samowoli budowlanej oraz naruszenia art. 52 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726), zmierzające w istocie do zakwestionowania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie zasługują na uwzględnienie. Za niesłuszny należy uznać również zarzut skarżącej, iż w zaskarżonym postanowieniu nie ma zastosowania art. 121 § 5 u.p.e.a. Zgodnie z jego brzmieniem ma on zastosowanie w przypadku rozbiórki budynku lub jego części. Budynek mieszkalno-gospodarczy, o jakim mowa w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2000 roku Nr [...], będącej źródłem egzekwowanego obowiązku jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie wskazać trzeba, że organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia kierując się efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, górną granicę grzywny, a w uzasadnieniu postanowienia ma obowiązek przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r. II OSK 43/07 (LEX nr 437519), wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2007 roku II SA/Sz 950/07 (LEX nr 510935)). Wprawdzie organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] lipca 2011 roku Nr [...] prawidłowo wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 121 § 5 u.p.e.a., jedynie w ocenie Sądu niewystarczająco uzasadnił wysokość nałożonej grzywny. Wskazać jednocześnie należy, iż dla prawidłowego przeprowadzenia egzekucji administracyjnej niezbędne jest prawidłowe ustalenie podmiotu zobowiązanego. Zgodnie z treścią art. 1a pkt 20 u.p.e.a. zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. W niniejszej sprawie podstawą obowiązku jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] września 2000 roku, nakazująca H. i H. S. oraz K. S. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno - gospodarczego znajdującego się na działce nr ew. [...], obr. [...] od strony ul. [...] w [...]. Z akt administracyjnych wynika, iż pismami z dnia 12 lutego 2001 roku skierowano do osób wskazanych w decyzji, o której mowa wyżej pisemne upomnienia. Z adnotacji na potwierdzeniach odbioru wynika jednak, iż upomnienia przesyłano w przesyłkach zbiorczych, co budzi wątpliwości co do tego jaka konkretnie korespondencja, której z osób została doręczona. W myśl art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba, że przepisy szczególe inaczej stanowią; postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od doręczenia tego upomnienia. Tym samym upomnienie dotyczące wykonania konkretnego obowiązku musi być w sposób prawidłowy i niewątpliwy doręczone zobowiązanemu do jego wykonania. Jak wskazuje organ I instancji, w związku z niewykonaniem obowiązku, wynikającego z decyzji Nr [...], o której mowa wyżej, zostały wystawione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] tytuły wykonawcze Nr [...] wzywające H. S. i K. S. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Jak wynika z potwierdzeń odbioru, tytuły wykonawcze zostały doręczone adresatom w dniu 27 czerwca 2011 roku. W toku tak prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 roku, utrzymanym w mocy zaskarżonym postanowieniem, nałożył wobec stwierdzenia nie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji na H. S. i K. S.grzywnę w celu przymuszenia. W swoich działaniach podejmowanych w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ pominął okoliczność powoływanych przez skarżących zmian podmiotowych, które jak podają skarżący nastąpiły po dacie wydania decyzji Nr [...] poprzez umowy sprzedaży i darowizny oraz zaniechał ustalenia następców prawnych w zakresie dotyczącym egzekwowanego obowiązku, zmarłego w dniu 11 września 2004 roku H. S.. Powyższe nie może być uznane za prawidłowe. Jak bowiem wynika z decyzji Nr [...] dotyczy ona obiektu związanego trwale z gruntem. Okoliczność, iż właścicielem gruntu, na którym sporny budynek jest usytuowany jest Gmina [...] nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Umowy sprzedaży, darowizny, jak również dziedziczenie po H. S., na które w pismach wielokrotnie powołują się skarżący takie znaczenie mieć jednak mogą. Zobowiązanym do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Nr [...] będą bowiem osoby, które pod tytułem ogólnym, jak na przykład spadkobranie, czy też szczególnym jak na przykład umowa sprzedaży lub darowizny stały się następcami prawnymi osób wskazanych jako zobowiązane w decyzji, w zakresie przedmiotu egzekucji. W aktach administracyjnych brak jest dokumentów, potwierdzających wystąpienie okoliczności zmian własnościowych wskazywanych przez skarżących brak jest ustaleń organu w tym zakresie. W ocenie Sądu nie można uznać za prawidłową ocenę organu w zakresie pominięcia we wszczęciu postępowania egzekucyjnego zmarłego po dacie wydania decyzji H.S.. Obowiązek wynikający z decyzji Nr [...] nie ma bowiem charakteru osobistego. Charakter osobisty obowiązku oznacza bowiem, iż obowiązek nie może być wykonany przez inną osobę niż zobowiązany. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie II Sa/Kr 312/08 pogląd, cytowany w uzasadnieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 roku, a z którego wynika, że jeżeli inwestor nie żyje, to adresatem decyzji PINB powinien być aktualny właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na których są położone przedmiotowe obiekty, a nie spadkobiercy inwestora, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Pogląd ten został bowiem wyrażony w odniesieniu do postępowania rozpoznawczego, które może doprowadzić do wydania decyzji ustalającej istnienie obowiązku, a nie egzekucyjnego, prowadzonego po wydaniu decyzji ustalającej istnienie obowiązku i zmierzającego do jego wyegzekwowania. Z tego względu dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego konieczne jest ustalenie następców prawnych H. S. w zakresie egzekwowanego obowiązku i o ile ustalenie to przyniesie pozytywny rezultat podjęcie czynności wskazanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji także przeciwko tym osobom. Organ ma obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu osób zobowiązanych w oparciu o treść decyzji, stanowiącej o istnieniu obowiązku z uwzględnieniem ewentualnych zmian podmiotowych, nie może zaś samodzielnie dokonywać wyboru wobec kogo egzekucja ma być prowadzona, ponieważ to wpływa na sytuację pozostałych osób. Powyższe nieprawidłowości spowodowały naruszenie przez organy art. 15 § 1, art. 26 § 1 u.p.e.a., a w konsekwencji także art. 119 § 1 i 121 § 5 u.p.e.a. Wobec tego, iż wskazane wyżej wady prowadzonego postępowania egzekucyjnego wystąpiły już na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 roku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny ustalić istnienie i okoliczności zmian podmiotowych w kręgu podmiotów zobowiązanych oraz w przypadku potwierdzenia się wystąpienia tych zmian ich zakres. Powyższe doprowadzić ma do prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów zobowiązanych, przeciwko którym postępowanie powinno się toczyć. W ustaleniach kręgu podmiotów zobowiązanych nie można pominąć ustaleń co do istnienia następców prawnych zmarłego po dacie wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2000 roku H. S., z uwzględnieniem następstwa prawnego w zakresie dotyczącym egzekwowanego obowiązku. Po dokonaniu prawidłowych ustaleń w tym zakresie należy ponowić doręczenie pisemnych upomnień osobom zobowiązanym i w miarę potrzeby podjąć dalsze czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Zauważyć przy tym należy, iż korespondencja powinna być wysyłana po ustaleniu prawidłowych adresów do poszczególnych osób w sposób nie budzący wątpliwości co do tego jakie pismo, komu i w jakiej dacie zostało doręczone. W ocenie Sądu zasadne jest też dokonanie ustaleń co do tego czy toczą się inne postępowania mające wpływ na niniejsze postępowanie oraz odniesienie się do okoliczności czy przeszkodę w prowadzonej egzekucji stanowi decyzja .. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 roku (dołączona w kserokopii do skargi). Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie w punkcie II wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a. O kosztach wskazanych w punkcie III wyroku, a stanowiących uiszczony wpis sądowy Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a. Orzeczenie z punktu IV wyroku znajduje oparcie w art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).