VII SA/Wa 1087/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania A.Z. i M. T. – wspólników spółki cywilnej "[...]." A. Z. M.T. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z infrastrukturą zagospodarowania terenu i budową zbiornika na wody deszczowe o pojemności 10 m3 na działkach ew. nr [...], [...], [...] w obrębie [...] w [...] przy ul. [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda [...] wyjaśnił, że w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które winno być sporządzone według urzędowego wzoru i stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt. 2 ustawy. Organ wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż inwestor - A. Z. i M. T. prowadzący działalności gospodarczą jako "[...]" A.Z. M.T. przedłożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek nr ew. [...],[...], [...] w obrębie [...] w [...] przy ul. [...]. Zauważył, że w toku postępowania administracyjnego zostało wniesione zastrzeżenie, co do posiadania przez A. Z. i M.T. prowadzących działalności gospodarczą jako "[...]." A. Z. M. T., prawa do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, nie posiadają oni zgody współwłaścicielki ww. nieruchomości - G. G. Organ I instancji w związku z wątpliwościami co do posiadanego przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wezwał ich pismem z dnia [...] listopada 2013 r. do przedstawienia zgody współwłaścicielki oraz określenia zakresu robót budowlanych planowanych na przedmiotowej nieruchomości. Podstawą prawną wezwania był art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. Wezwanie zawierało pouczenie, iż nie uzupełnienie w sposób wskazany wniosku, będzie skutkować pozostawieniem go bez rozpoznania. Wskutek niewłaściwego uzupełnienia braków wskazanych w wezwaniu, Starosta [...]decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wyżej wspomnianą budowę. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda [...] uznał, iż zaskarżona decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu. W ocenie tego organu Starosta [...] w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną. W ocenie Wojewody [...], jak wskazał - zbieżnej ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, oświadczenie jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli w toku postępowania administracyjnego nasuną się wątpliwości związane z posiadanym przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie sporna działka nr ew. [...] została objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz projektem budowlanym załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę. Zatem w ocenie organu nie ulega żadnej wątpliwości, iż w tej sytuacji inwestor był zobowiązany do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich nieruchomości wskazanych we wniosku o pozwolenie na budowę. Brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest brakiem formalnym, który skutkuje, pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia, a w przypadku ujawnienia takiego braku w trakcie postępowania, jego umorzeniem. Organ I instancji, na podstawie art. 64 k.p.a., wezwał inwestorów do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę, o przedstawienie zgody współwłaścicielki spornej działki nr ew. [...] oraz o przedstawienie zakresu robót budowlanych realizowanych na działce, pouczając jednocześnie, iż nieusunięcie braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Nie uzupełnienie wniosku w sposób wskazany w wezwaniu, skutkował w omawianej sprawie wydaniem przez Starostę [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wskazana wyżej budowę. Organ przytoczył treść art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślił fakt, iż organ I instancji nie nałożył na inwestorów w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia braków, zatem brak było podstaw prawnych do wydania na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem regulacja ta ma zastosowanie tylko w przypadku nie uzupełnienia braków wskazanych w postanowieniu w określonym terminie. Dalej organ odwoławczy zauważył, że podstawa prawna stanowi obligatoryjny element każdej decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak błędne jej przywołanie stanowi wadę formy decyzji a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt: 1 OSK 1769/10 oraz wyrok NSA z dnia stycznia 2007 r. sygn. akt: II OSK 1369/06). Na marginesie Wojewoda [...] zaznaczył, iż postanowienie z art. 35 ust. 3 ustawy może dotyczyć jedynie usunięcia braków materialno-prawnych wniosku wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nie zaś braków formalno-prawnych wniosku do usunięcia których ma zastosowanie art. 64 k.p.a. Organ zwrócił również uwagę, iż błędnym było zastosowanie wezwania na podstawie art. 64 k.p.a., a następnie wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty. Wezwanie na podstawie art. 64 k.p.a., ma zastosowanie do uzupełnienia braków formalnych przed przystąpieniem do rozpatrywania konkretnego wniosku, brak uzupełnienia wskazanych elementów wniosku skutkuje pozostawieniem takie wniosku bez rozpoznania, zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu. W ocenie organu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone nieprawidłowo, co w konsekwencji skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi oraz przywołaniem nieprawidłowej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Zauważył, że powyższe ustalenia wskazują na poważne naruszenia procedury administracyjnej. Ich usunięcie przez organ II instancji na gruncie postępowania odwoławczego, prowadziłoby do naruszenia fundamentalnej dla postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności. Wobec powyższego, z uwagi na konieczność ponownego zbadania całokształtu sprawy przez organ I instancji i ponownego przeprowadzenia postępowania, organ odwoławczy nie rozpatrując pozostałych zarzutów merytorycznych zawartych w odwołaniu A. Z. i M. T. prowadzących działalność gospodarczą jako "[...]" A.Z. M. T. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], uznał za zasadne skorzystania z uprawnienia zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. W skardze na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. E.M. zarzuciła jej naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej wobec niewskazania koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie, art. 28 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu wszystkich stron postępowania, pomimo dysponowania przez organ wiedzą, iż krąg stron winien być poszerzony. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ II instancji winien również rozważyć przeprowadzenie we własnym zakresie uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w sprawie, w tym w trybie art. 136 k.p.a., a zaniechanie tegoż stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Z powyższego wynika, iż do wydania decyzji kasacyjnej muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest naruszenie przepisów postępowania, drugą zaś ustalenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ w zaskarżonej decyzji co prawda wskazał, iż organ I instancji wydając decyzję naruszył przepisy postępowania, wskazując na błędną procedurę dokonania ustaleń faktycznych poprzez zastosowanie art. 64 k.p.a. oraz na błędną podstawę wydanej decyzji, wskazując de facto, iż organ I instancji wobec dokonanych ustaleń winien postępowanie umorzyć. Wskazała jednak, iż w zaskarżonej decyzji całkowicie pominięty został drugi element składowy decyzji kasacyjnej, a mianowicie niewskazany został konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej z zaskarżonej decyzji wynika, iż sprawa została w całości wyjaśniona, co prawda dokonując wyjaśnień zdaniem Wojewody naruszona została procedura, tym niemniej ustalony stan faktyczny pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie, odmienne od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W zaskarżonej decyzji znalazło się jedynie stwierdzenie, że zachodzi .konieczność ponownego zbadania całokształtu sprawy, jednakże, pominięte zostało w jakim zakresie to badanie należy przeprowadzić oraz jaki wpływ ma mieć przeprowadzenie tego postępowania wyjaśniającego na wynik sprawy. Dodatkowo wskazała, iż organ odwoławczy dysponował wiedzą, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony postępowania, w tym współwłaściciel działki objętej wnioskiem. Pomimo tego organ w zaskarżonej decyzji nie uzupełnił ww. braku powielając błędne ustalenia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu przesłanki wydania zaskarżonej decyzji zostały wyczerpująco omówione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia a skarżąca nie podnosi żadnych nowych argumentów, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. o uchyleniu decyzji Starosty [...] [...]grudnia 2013 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zważywszy, że decyzja Wojewody [...] podjęta została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do warunków uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organ odwoławczy trafnie ocenił istotną wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu przed drugą instancją, gdyż postępowanie należy przeprowadzić w całości, na nowo, na podstawie wskazanych w decyzji przepisów prawa. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (wszystkich działek inwestycyjnych) na cele budowlane, wskazując w odniesieniu do działki nr [...] na współwłasność. Organ I instancji w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., który służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników – wezwał do nadesłania pisemnej zgody podpisanej przez współwłaściciela działki nr [...] oraz zajęcia stanowiska co do merytorycznych rozwiązań w zakresie m.in. zakresu zamierzonych robót budowlanych na tej działce w celu zapewnienia dojścia i dojazdu do projektowanej inwestycji. Natomiast regulacja zawarta w art. 35 ustawy Prawo budowlane dotyczy już merytorycznego postępowania, które następuje wówczas gdy wniosek został złożony zgodnie z wymogami określonymi w art. 33 ust. 2. W ramach tego merytorycznego postępowania organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy, zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...), zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami technicznymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień (...). W razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Stosownie do treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ dokonuje również oceny złożonego przez inwestora, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że organ I instancji właściwie nie rozpoznał wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, łącząc w jednym wezwaniu wydanym w trybie art. 63 k.p.a. zarówno braki formalne jak i merytoryczną ocenę przedłożonej dokumentacji, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i prawnych. Wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania obejmującego w pierwszej kolejności sprawdzenie kompletności wniosku a następnie merytorycznej oceny wniosku w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniu skargi, w okolicznościach faktycznych sprawy, organ odwoławczy nie mógł podjąć decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, doprowadziłoby to w rezultacie do postępowania w jednej instancji. W ocenie Sądu, odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy, w trybie przepisu art. 35 ust. 3 daje organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., tj. nieuwzględnienia wszystkich stron postępowania, aczkolwiek słuszny, nie miał istotnego znaczenia w sytuacji, gdy postępowanie należy przeprowadzić na nowo. Sąd zauważa, że skarżąca w tym zakresie występuje w imieniu pominiętej współwłaścicielki działki nr [...]. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody [...], którą uchylono decyzję Starosty [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia odpowiada prawu. Organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.