VII SA/Wa 1088/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 marca 2023 r. nr 181/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda) decyzją z 7 marca 2023r. Nr 181/OPON/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawo budowlane (Dz. U. z 2021r., poz. 2351), po rozpoznaniu odwołania A. B. i G. S. - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. z [...] Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej z instalacją bazową telefonii komórkowej na działce nr [...] w G., gm. [...] Organ powołał art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i podkreślił, że po spełnieniu wszystkich wymagań wynikających z ww. przepisów organ nie może odmówić pozwolenia na budowę - art. 35 ust. 4 Prawa budowalnego. Stwierdził, że inwestycja jest zgodna z decyzją z 27 czerwca 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Składa się z: wieży stalowej o wysokości H-51, 25 M z instalacją radiokomunikacyjną, drogą włazową i kablową, instalacji elektrycznej, odgromowej i uziemiającej, w tym linii zasilającej i ogrodzenie. Dalej zaznaczył, że stronami postępowania są właściciele działek, nad którymi przebiega strefa o ponadnormatywnej gęstości mocy pola - pow. 10 W/m2, a także osie głównych wiązek promieniowania anten. Zgodnie z opinią Służb Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP wieża nie wymaga oznakowania. W opinii geotechnicznej warunki gruntowe określono jako proste, a obiekt zakwalifikowano do II kategorii geotechnicznej. Urządzenia sterujące umieszczone będą na płycie betonowej, teren 7 m x 8 m utwardzony i ogrodzony siatką. Dostęp zapewniono z drogi publicznej (dz. nr ew. [...]), przez wewnętrzną drogę dz. nr [...]. Stacja będzie bezobsługowa. Następnie wskazał, że w świetle "Kwalifikacji przedsięwzięcia" inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - § 2 i rozporządzenia RM z 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r. poz. 1839 - rozporządzenie) i nie wymaga decyzji środowiskowej. Nie leży na terenie Natura 2000. Będzie składać się z anten sektorowych: S1. na azymucie 40°, na wysokości 49 m n.p.t., pracująca na częstotliwości 800/900 MHz, moc izotropowa na antenę 9640W; S2 na azymucie 290°, na wysokości 49 m n.p.t., pracująca na częstotliwości 800/900 MHz, moc izotropowa na antenę 9640W; S3 na azymucie 150°, na wysokości 49 m n.p.t., pracująca na częstotliwości 800/900 MHz, moc izotropowa na antenę 9640W oraz anteny mikrofalowej na azymucie 79°, na wysokości 46 m n.p.t., moc izotropowa na antenę 3549W. Uwzględniając kryteria z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia tj. równoważną moc wypromieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten wykazano, że przebiegają one w miejscach niedostępnych dla ludności. Na podstawie analizy rozkładów elektromagnetycznych w otoczeniu instalacji radiokomunikacyjnej oceniono, że będzie spełniać wymagania rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448). Prognozowane pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne wystąpią wyłącznie poza miejscami dostępnymi dla ludności. Wojewoda powołał art. 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018. poz. 799 ze zm.) definiujący miejsca dostępne dla ludności. Wyjaśnił, że przy ich wyznaczaniu uwzględnić należy kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie. W ocenie organu, stacja nie będzie zagrażała ludności, nie będzie źródłem hałasu, ani zanieczyszczenia środowiska. Nie będzie negatywnie oddziaływać na powietrze, glebę, wody, klimat akustyczny, świat roślinny i zwierzęcy. Remonty i okresowe przeglądy techniczne nie będą wprowadzały żadnych zanieczyszczeń. Inwestor złożył też decyzję Starosty Powiatu [...] wyłączeniu z produkcji rolniczej użytku rolnego - łąki trwałe klasy ŁV - 0,0058 ha na części działki nr [...]. Dołączył oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Projekt budowlany jest kompletny i zgodny z art. 34 Prawa budowlanego, rozporządzeniami: w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Złożono oświadczenie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego oraz zaświadczenia z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem niezapewnienia drogi dojazdowej, gdyż zaznaczono ją na projekcie zagospodarowania terenu, zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Skargę na powyższą decyzję złożyła G. S. i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego: - poprzez zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 2 zamiast art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co skutkowało nienależytym sprawdzeniem kompletności projektu architektoniczno-budowlanego, - art. 104 k.c. w stopniu rażącym, poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie pism składanych przez osobę bez stosownego umocowania, co skutkowało dopuszczeniem do czynności prawnych nieważnych z mocy prawa. 2. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji składania pism przez osobę bez prawidłowego umocowania, co skutkowało błędnym uwzględnieniem czynności prawnych nieważnych z mocy prawa. - art. 7 k.p.a. poprzez niesprawdzenie, czy istnieje droga dojazdowa, co skutkowało błędnym zaakceptowaniem projektu budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazała, że na skutek decyzji Wojewody z 16 maja 2022 r. Starosta ponownie rozpatrywał sprawę i przyjmował pisma A. K., jako rzekomego pełnomocnika E. S.A. pomimo, że jego pełnomocnictwo wygasło 31 grudnia 2021 r. O tym fakcie skarżąca informowała w "zażaleniu" z 8 lutego 2023 r. Zgodnie zaś z Kodeksem cywilnym w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.), a takiej procedury organy nie przeprowadziły - art. 64 § 2 k.p.a. W tej sytuacji wszelkie czynności w sprawie podejmowane przez nieprawidłowo umocowanego pełnomocnika są dotknięte wadą nieważności z mocy prawa (wyrok NSA z 29.01.2020 r., II OSK 2071/19). Ponadto, w ww. "zażaleniu" zarzuciła, że w przypadku obiektu zakwalifikowanego do II kategorii geotechnicznej, zgodnie z § 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U.2012.463 z dnia 2012.04.27) dla obiektów budowlanych drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej, oprócz opinii geotechnicznej, wymagane jest również opracowanie dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego, spełniającego wymogi wymienione w § 10 ww. rozporządzenia. Skoro projekt architektoniczno-budowlany nie zawiera projektu geotechnicznego, jest zatem niekompletny. Projektu geotechnicznego nie należy mylić z opinią geotechniczną. Wojewoda błędnie zatem ocenił, że był zwolniony z obowiązku sprawdzenia kompletności projektu architektoniczno-budowlanego, wbrew art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skarżąca powtórzyła, że gdy czynności procesowe podejmuje osoba, co do której organ stwierdza (lub powinien z łatwością stwierdzić), że nie jest prawidłowo umocowana, to winien zastosować art. 64 § 2 k.p.a. co do A. K., którego pełnomocnictwo obowiązywało do 31 grudnia 2021 r. Ma to istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ wpływa na określenie, które czynności procesowe są nieważne z mocy prawa. Dalej wskazała, że Starosta zobowiązał inwestora do wskazania drogi dojazdowej do obiektu, której do samej wieży nie wskazano. Zdaniem skarżącej, zapewnienie drogi dojazdowej do samego obiektu znajduje potwierdzenie w art. 5 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sprawny dojazd do samej wieży powinien być zapewniony przez cały okres jej użytkowania. Opinia geotechniczna wspomina, że dostęp do obiektu przebiega przez grunt o często wysokim poziomie wód gruntowych, znajdujący się "na obszarze, który okresowo może być podtapiany". Jak przy braku drogi dojazdowej do wieży można szybko interweniować w sytuacjach awaryjnych, podczas niekorzystnych warunków pogodowych ? Stacja mimo, że "samoobsługowa", też wymaga sporadycznej fizycznej interwencji człowieka - stąd obecność szynodrabiny w projekcie technicznym. Nawet już na etapie wykonywania robót budowlanych, kwestie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia nie mogą być ignorowane. Świadczy o tym "Informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia" pkt 6 "Środki techniczne i organizacyjne..." cyt. "Konieczne jest również wykonanie dróg oraz przejść dla pieszych, a także wyznaczenie miejsc składowania materiałów." Wojewoda nie sprawdził, czy istnieje droga dojazdowa do samej stacji, zadowalając się zapewnieniem, że funkcję tą pełni droga wewnętrzna na działce nr [...] która znajduje się w znacznej odległości od wieży. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone m.in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 3 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej - p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Poddaną kontroli Sądu decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty G. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. S.A. pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej z instalacją bazową telefonii komórkowej na działce nr [...] w G., gm. [...] W świetle wskazanych wyżej kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić trzeba, że organ architektoniczno-budowlany, w przypadku spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 Prawa budowlanego, zobowiązany jest do pozytywnego rozpatrzenia sprawy, jak wprost stanowi art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatem złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymaganymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie organu pod kątem zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o warunkach zabudowy w przypadku braku planu. Badana jest również zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Tym samym, uprawnienia kontrolne organu określa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i tylko w tym zakresie - w przypadku stwierdzenia naruszeń - organ może podjąć działania korygujące. Wobec uchylenia art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego, w obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisów uprawniających organy architektoniczno-budowlane do oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego, gdyż pełną odpowiedzialność za zgodność projektu z prawem ponosi wyłącznie projektant, a - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu - sprawdzający projekt. Podmioty te zobligowane są do opracowania projektu budowlanego zgodnie m.in. z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz technicznego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 20 ust. 1 pkt i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). Jak wynika z akt sprawy, organy dokonały prawidłowej weryfikacji złożonej i uzupełnionej dokumentacji budowlanej. Wprawdzie po dwukrotnym wezwaniu, inwestor ostatecznie spełnił wymogi określone w art. 32 ust. 4, 33 ust. 2, jak i 35 ust. 1 Prawo budowlane. Szczegółowa argumentacja Wojewody przedstawiona w tym zakresie jest prawidłowa, nie ma zatem potrzeby jej ponownie w tym miejscu przytaczać. Odnosząc się natomiast do zarzutu nienależytego sprawdzenia, czy inwestycja posiada właściwy dostęp do drogi publicznej, dostęp ten został zapewniony z drogi publicznej przebiegającej na dz. nr ew. [...], poprzez drogę wewnętrzną na działce o nr ew. [...], która w ewidencji gruntów i budynków stanowi użytek "dr". Taką też obsługę komunikacyjną przewidywała decyzja Wójta Gminy [...] z 27 czerwca 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - "dojazd z przyległej drogi publicznej". Powyższe spełnia wymóg określony w § 14 pkt 3 lit. d rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Dodać w tym miejscu trzeba, że warunki techniczne przedmiotowego obiektu budowlanego - z uwagi na jego technologiczną specyfikę - i posadowienie na działce regulują odrębne przepisy tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, a od 1 czerwca 2023 r. rozporządzenie Ministra Cyfryzacji z 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Żaden z ww. aktów wykonawczych nie ustanawiał i nie ustanawia parametrów dróg dojazdowych do stacji bazowej telefonii komórkowej. Natomiast w aspekcie potrzeby zagwarantowania bezpieczeństwa pożarowego obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r., Nr 124, poz.1030). Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do wymienionych budynków (pkt 6) i obiektu budowlanego innego niż budynek, przeznaczonego do użyteczności publicznej lub zamieszkania zbiorowego, w którym przewiduje się możliwość jednoczesnego przebywania w strefie pożarowej ponad 50 osób. W stacji bazowej telefonii komórkowej nie przewiduje się - co do zasady - przebywania żadnych osób (oprócz konserwatorów sprzętu). Ponadto, projektowana stacja bazowa jest urządzeniem bezobsługowym. Zdaniem Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 104 k.c. w stopniu rażącym poprzez nieodrzucenie pism składanych przez osobę bez stosownego umocowania, co skutkowało dopuszczeniem do czynności prawnych nieważnych z mocy prawa, jak i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Wprawdzie rację ma skarżąca co do tego, że pełnomocnictwo udzielone przez inwestora A. K. obowiązywało tylko do 31 grudnia 2021 r., a także nie zostało zweryfikowane w toku postępowania, niemniej uchybienie to – w okolicznościach faktycznych tej sprawy – nie mogło prowadzić do uchylenia kontrolowanych decyzji. Wskazać bowiem należy, że udzielenie pełnomocnictwa jest czynnością prawną, w skład której wchodzi oświadczenie woli mocodawcy zmierzające do wywołania skutku cywilnoprawnego w postaci nawiązania między reprezentowanym i pełnomocnikiem stosunku pełnomocnictwa oraz oświadczenie woli pełnomocnika o przyjęciu umocowania. Niezłożenie pełnomocnictwa, a więc również niezłożenie aktualnego pełnomocnictwa winno obligować organ do wezwania do jego przestawienia w zakreślonym terminie z pouczeniem o skutkach niedopełnienia tej czynności - art. 64 § 2 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem osoby, która nie jest należycie umocowana, może bowiem oznaczać, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postepowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Wniosek w tym zakresie przysługuje wyłącznie stronie pominiętej. Zaznaczenia wymaga ponadto, że instytucja pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym – w świetle art. 32 i art. 33 k.p.a. - ma charakter dalece odformalizowany. W razie wątpliwości treść pełnomocnictwa winna być odczytywana w kontekście faktycznym danej sprawy i intencji mocodawcy, w szczególności jego obiektywnie pojmowanego interesu. Organ winien uwzględnić, czy umocowana osoba działa w sposób właściwy i korzystny dla mocodawcy, jeśli tak, to należy przyjąć, że osoba ta została umocowana w sprawie (por. wyrok NSA z 6 października 2022 r. sygn. akt III FSK 988/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 222/18 – CBOSA). Z akt sprawy nie wynika, aby na jakimkolwiek etapie postępowania spółka E. kwestionowała czynności podejmowane przez jej pełnomocnika A. K. Odnośnie braku projektu geotechnicznego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Skoro wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych należy wykonać w zależności od potrzeb, to wymóg dołączenia do projektu wyników takich badań nie jest obligatoryjny. O tym, czy występuje potrzeba przeprowadzenia takich badań decyduje projektant konstrukcji obiektu budowlanego Jeżeli taka potrzeba istnieje, wyniki tych badań dołączane są do projektu budowlanego. Z powyższego przepisu nie wynika ponadto, że organ wydający pozwolenie na budowę może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia takich badań (por. wyroki NSA z 5 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2125/17, z 18 stycznia 2017 r., II OSK 1510/16, z 8 grudnia 2015 r. II OSK 910/14). Ponadto, jak już wskazano wyżej, za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym za przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant. Dotyczy to także oceny dołączenia do projektu budowlanego dokumentów stanowiących jego fakultatywną część oraz ocena poprawności wykonania tych dokumentów. W powyższym kontekście Sąd zauważa, że w aktach sprawy - w jednym opracowaniu - znajduje się dokumentacja badań podłoża gruntowego, jak i opinia geotechniczna wraz załącznikami, sporządzona i sprawdzona przez geodetę uprawnionego i ostatecznie - na wezwanie organu - podpisana przez mgr inż. A. P. z upr. geol nr [...] (str. 91-107 projektu budowlanego). W świetle przedstawionej argumentacji i podstawowych zasad postępowania administracyjnego Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń, które skutkowałyby uchyleniem kontrolowanych decyzji. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.