VII SA/Wa 1090/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. H. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 925/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 18 listopada 2005 r., Nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i M. S. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym, wchodzących w skład projektowanego gospodarstwa rolnego w M. gmina K., na działce nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że właściwe było stanowisko organów administracyjnych, zgodnie z którym skarżąca nie została uznana za stronę postępowania. Stosowanie do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, są: inwestor oraz właściciel, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd wskazał, że sformułowanie "w zasięgu oddziaływania obiektu" związane jest z ujemnym oddziaływaniem planowanego obiektu na należącą do strony nieruchomość, a konsekwencji naruszeniem jej interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że odległości pomiędzy projektowanymi budynkami, a nieruchomością skarżącej sprawiają, iż nie można mówić o oddziaływaniu ujemnym. Sąd zaznaczył także, że w przedmiotowej sprawie badał jedynie czy skarżąca nie została uznana za stronę postępowania, przedmiotem rozważań Sądu nie było stwierdzenie czy decyzja wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...] przez Starostę Powiatu W. była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. H. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 550/08, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż w sytuacji złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przez podmiot powołujący się na własny interes prawny, organ jest zobowiązany wszcząć w tej sprawie postępowanie, a następnie w jego toku ustalić czy ma on interes prawny do występowania z wnioskiem w niniejszej sprawie. Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Sąd II instancji powołał się przy tym na własny wyroku z dnia z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04. Sąd kasacyjny stwierdził, iż w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna jedynie, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a jego ustalenie nie wymaga złożonego procesu wykładni. W przypadkach gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni, organ nie może przeprowadzić takiej wykładni poza postępowaniem administracyjnym. Sąd II instancji wskazał, iż w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę, decydujące znaczenie, przy ustaleniu czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, ma treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, regulującego kwestię legitymacji w postępowaniach z tego zakresu. Stosownie do jego treści stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego poprzez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie rozstrzyga jednak w sposób jednoznaczny, komu będzie przysługiwał przymiot strony. Kwestia ta wymaga zatem dokonania przez organy, a następnie przez sąd ustaleń zarówno faktycznych, jak i prawnych, poprzedzonych zwykle koniecznością wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w związku z czym winna być rozstrzygana w ramach postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym zachodziła potrzeba wyjaśnienia i ustalenia czy stanowiące własność skarżącej działki znajdują się na obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Tego rodzaju zaś czynności, zdaniem Sądu kasacyjnego, stanowią złożony proces stosowania prawa, który winien być przeprowadzony już w toku postępowania o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, czyli po wszczęciu postępowania w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona. Mając na uwadze ponowne rozpatrywanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie Sądu I instancji wyrokiem Sądu II instancji oznacza, iż Sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Mając na uwadze, ocenę prawną wynikającą z uzasadnienia wyroku Sądu kasacyjnego, stwierdzić należy iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, została wydana z naruszeniem prawa, a mianowicie z naruszeniem przepisu art. 157 § 3 k.p.a. . Naczelny Sąd Administracyjny uchylając rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., stwierdził w uzasadnieniu, iż w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna jedynie, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a jego ustalenie nie wymaga złożonego procesu wykładni. W przypadkach gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni, organ nie może przeprowadzić takiej wykładni poza postępowaniem administracyjnym. Powyższe oznacza, iż w sytuacji, kiedy skarżąca we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powoływała się na własny interes prawny, to rzeczą organu administracji było, aby wszcząć postępowanie w tej sprawie, a następnie w jego toku ustalić, czy ma ona rzeczywiście interes prawny do występowania z wnioskiem w niniejszej sprawie i dopiero po tych ustaleniach organ powinien wydać stosowne rozstrzygnięcie. Kwestia zbadania interesu prawnego, wymagała bowiem dokonania przez organy ustaleń zarówno faktycznych, jak i prawnych, tego rodzaju zaś czynności winny były zostać przeprowadzone po wszczęciu postępowania w tej sprawie, jako że stanowią one złożony proces stosowania prawa. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji publicznej zobowiązany będzie wszcząć postępowanie administracyjne. Dopiero zaś po wszczęciu tego postępowania dokona zbadania interesu prawnego Z. H., w kontekście przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wyjaśni i ustali, czy stanowiące własność skarżącej działki znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku, iż w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę, decydujące znaczenie, przy ustaleniu czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, ma treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, regulującego kwestię legitymacji w postępowaniach z tego zakresu. Stosownie do jego treści stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższe rozważania Sądu, mające swoje oparcie we wskazaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.