VII SA/Wa 1098/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi A.K.i D. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A . K. i D. K. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. i D. K.(dalej: skarżący) jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] uchylające postanowienie Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji i umarzające postępowanie organu I instancji. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 31 maja 2019 r. skarżący wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla [...] Sp. z o.o. (dalej: inwestor) pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - Etap 1 w S. przy ul. D. wskazując, że ostateczną decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W piśmie z dnia 31 maja 2019 r. skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., Wojewoda wstrzymał na wniosek skarżących wykonanie ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] października 2017 r. wyjaśniając, że brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wydana w oparciu o decyzję wyeliminowaną następnie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Po rozpoznaniu zażalenia inwestora GINB postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. uchylił postanowienie Wojewody i umorzył postępowanie organu I instancji wskazując na poczynione w toku postępowania ustalenie, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 488/19 WSA w Warszawie, uchylił decyzję GINB z [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. dotyczące umorzenia wszczętego na wniosek skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] października 2017 r. W decyzjach tych organy uznały, że działka nr [...] należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a co za tym idzie skarżącym nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W wyniku wniesionej przez skarżących skargi na postanowienie GINB z dnia z dnia [...] września 2019 r. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia z 21 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2582/19, uchylił ww. postanowienie GINB. Sąd wyjaśnił, że o ile słuszne było stwierdzenie GINB, że nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego nie wywiera jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności, to organ nie uwzględnił treści art. 152 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Sąd podniósł, że "uchylenie decyzji przez nieprawomocny wyrok na gruncie przepisu art. 152 § 1 p.p.s.a. nie oznacza wprawdzie, że decyzja taka przestaje istnieć w obrocie prawnym, ale powoduje, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku". I dalej "(...) Uchylenie decyzji powoduje, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchylona nieprawomocnym wyrokiem Sądu, decyzja GINB z [...] stycznia 2019 r. (oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r.) stwierdzała, że skarżącym A. K. i D. K. nie przysługuje przymiot strony, zatem stosownie do art. 152 p.p.s.a. organ nie miał możliwości powoływania się na skutki procesowe i materialnoprawne takiego rozstrzygnięcia. Oznaczało to, brak możliwości uznania przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie, że decyzją ostateczną przesądzono kwestię, iż wnioskodawcom przymiot strony nie przysługuje. Tym samym całkowicie otwarta (zwłaszcza w sensie formalnoprawnym) pozostawała sprawa zastosowania art. 159 k.p.a., na wniosek skarżących z dnia 4 lipca 2019 r.". Zdaniem Sądu organ odwoławczy naruszył art. 105 § 1 k.p.a., błędnie wskazując na bezprzedmiotowość postępowania w tej sprawie oraz art. 159 k.p.a. przez brak oceny przymiotu strony, a potem ewentualnie istnienia podstaw do wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji, czyli prawdopodobieństwa wady wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie zażalenie inwestora na postanowienie Wojewody o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty, GINB opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. uchylił je i umorzył postepowanie organu I instancji. Wskazując na związanie oceną prawną zawartą w wyroku z dnia z 21 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2582/19 GINB wyjaśnił, że świetle brzmienia art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji. Należało zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy skarżącym przysługuje przymiot strony postępowania. Dalej GINB podniósł, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Po dokonaniu analizy projektu zagospodarowania terenu spornej inwestycji GINB stwierdził, że wprawdzie działka nr [...] (należąca do skarżących) sąsiaduje z działką inwestycyjną nr [...], to jednak nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...] o wysokości 12,76 m został zaprojektowany w odległości ok. 12 m od granicy działki nr [...] (w najbardziej zbliżonym do granicy punkcie). Projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...] o wysokości 12,76 m został zaprojektowany w odległości od ok. 10 m do 11,30 m od granicy działki nr [...], w odległości ok. 15 m od budynku jednorodzinnego znajdującego się na ww. działce nr [...] (zob. proj. bud., proj. zagospodarowania terenu, rys. 01). Z kolei projektowane dwa skupiska miejsc postojowych (znajdujące się najbliżej względem działki nr [...]) liczące 7 miejsc postojowych i 18 miejsc postojowych zaplanowano odpowiednio w odległości ok. 35,0 m oraz w odległości ok. 40,0 m od granicy działki nr [...]. Dalej GIB podał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w ramach spornej inwestycji zaplanowano cztery pojemniki na śmieci odpowiednio w odległości ok. 46,0 m, ok. 48,0 m, ok. 58,0 m oraz w odległości ok. 60,0 m od granicy działki nr [...]. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania ww. działki. Innymi słowy skarżący – A. K. i D. K., mogą bez przeszkód zagospodarować działkę, będącą ich własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. (zob. proj. bud., proj. zagospodarowania terenu, rys. 01. Zdaniem GINB działka należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) (dotyczący sytuowania obiektów budowlanych), § 13 ww. rozporządzenia (dotyczący przesłaniania obiektów budowlanych), § 57 i § 60 ww. rozporządzenia (dotyczy nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi). Organ podniósł, że ze znajdującej się w aktach sprawy analizy zacieniania, nasłoneczniania i przesłaniania wynika, że "budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...] znajduje się w odległości minimum 14,90 m od budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...]. W związku z powyższym (...) ze względu na wysokość projektowanych obiektów wielorodzinnych - 12,76 m nie zachodzi przypadek przesłaniania przez nie istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Podobnie zapewnione zostało nasłonecznienie pomieszczeń mieszkalnych w obu budynkach mieszkalnych jednorodzinnych wynoszące minimum 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7.00-17.00, ponieważ usytuowanie planowanej inwestycji zapewnia ponad 7 godzin nasłonecznienia tych pomieszczeń (cień budynków wielorodzinnych przekracza granice działek nr [...] i [...] dopiero po godzinie 14)." (zob. akta organu stopnia wojewódzkiego, Analiza zacieniania, nasłoneczniania i przesłaniania, nr rys. A1, informacja z 26 września 2018 r.). W ocenie GINB, działka należąca do skarżących nie znajduje się również w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy § 19 ww. rozporządzenia (dotyczący sytuowania miejsc postojowych) oraz § 23 ww. rozporządzenia (dotyczący sytuowania pojemników i kontenerów na odpady stałe). GINB wyjaśnił ponadto, że nie dopatrzył się także, aby działka należąca do skarżących znajdowała się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o inne przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji organ stwierdził, że skarżący nie mają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu dlatego należało uchylić postanowienie Wojewody z [...] lipca 2019 r., i umorzyć postępowanie organu I instancji dotyczące wstrzymania wykonania decyzji Starosty. W skardze na powyższe postanowienie GINB skarżący, domagając się jego uchylenia w całości, podnieśli zarzut naruszenia: 1. art. 159 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 7a, z art. 77 § 1 k.p.a. polegający na błędnym przyjęciu, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji wymaga uprzedniego ustalenia kręgu stron postępowania, w trakcie którego dochodzi do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, w sytuacji w której takie stanowisko nie znajduje oparcia w żadnym przepisie k.p.a., stoi w rażącej sprzeczności z celem wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 159 k.p.a.; 2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, z art. 7a, z art. 8, z art. 10 § 1, z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a. polegający na błędnym uchyleniu postanowienia Wojewody [...] przy jednoczesnym braku wyjaśnienia, z jakich względów ustalenie kręgu stron postępowania nieważnościowego ma wpływ na możliwość wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w toku tego postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy wystarczającą przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo, że decyzja jest dotknięta jedną z wad, o których mowa wart. 156 § 1 k p a. oraz błędnym umorzeniu postępowania organu I instancji, skoro zdaniem organu II instancji to winien on ustalić krąg osób biorących udział w postępowaniu, pomimo faktu, że zrobił to sąd administracyjny uznając skarżących za strony postępowania w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, 3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. poprze błędne przyjęcie, że jeżeli zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji na wniosek, to organ ma obowiązek ustalenie kręgu stron tegoż postępowania i uchylić postanowienie i umorzyć postępowanie jeżeli skarżący rzekomo nie są stroną, pomimo faktu że przepis wyraźnie dopuszcza wszczęcie postępowania także z urzędu, a taki wniosek został przez stronę złożony. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty wskazując, że wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej (na wniosek lub z urzędu) jest obligatoryjne, o ile organ stwierdza prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadnia się celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Służy ona wyeliminowaniu z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą, dlatego organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności ma obowiązek wstrzymać wykonanie taką decyzji dotkniętej wadą, aby zapobiec negatywnym skutkom, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Zdaniem skarżących mają oni prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zwłaszcza w sytuacji stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie GINB z dnia [...] kwietnia 2021 r. uchylające postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji i umarzające postępowanie organu I instancji. Postanowienie to zostało wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wyroku tut. Sądu z dnia z 21 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2582/19, którym uchylono poprzednie postanowienie GINB również uchylające postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty (o pozwoleniu na budowę) i umarzające postępowanie organu I instancji. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przyczyną jego wydania, było ustalenie, że działka nr [...] (należąca do skarżących) nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zdaniem GINB sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania ww. działki. Innymi słowy GINB uznał, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a co za tym idzie zachodzi przeszkoda prawna do prowadzenia z ich wniosku postępowania w sprawie wstrzymania, w trybie art. 159 § 1 k.p.a., wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. i oceny prawdopodobieństwa zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 159 § 1 k.p.a. wstrzymanie wykonania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności, może nastąpić na wniosek lub z urzędu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2702/14 publ. Cbosa – "wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 159 k.p.a. jest kwestią wpadkową w ramach prowadzonego postepowania głównego o stwierdzenie nieważności i nie ma tu miejsca na żadne sformalizowane wszczęcie postępowania zmierzającego do wstrzymania decyzji. Kompetencja w tym zakresie należy do organu nadzoru, który może działać zarówno na wniosek, jak i z własnej inicjatywy, ale nie jest związany ewentualnym wnioskiem, w tym także jego cofnięciem. Jeżeli organ uzna, że zachodzą podstawy do wstrzymania wykonania decyzji, to jest zobligowany do wydania postanowienia, kompetencja w tym zakresie nie ma bowiem charakteru uznaniowego, zgodnie z brzmieniem przepisu organ "wstrzyma", a nie "może wstrzymać". Z tych względów kwestia legitymacji wnioskodawcy do złożenia wniosku o wstrzymanie nie ma w sprawie przesądzającego znaczenia, skoro w przypadku stwierdzenia przesłanek do wstrzymania, organ jest zobowiązany do wydania postanowienia". W świetle powyższego stanowiska, które Sąd w składzie orzekającym podziela w całości, działanie GINB w warunkach związania oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) wyrażoną w wyroku z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2582/19 nie wykluczało obowiązku rozważenia istnienia podstaw do wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji Starosty, nawet po dokonaniu oceny, że skarżącym przymiot strony nie przysługuje. Stwierdzenie Sądu zawarte w ww. wyroku, że "organ odwoławczy naruszył art. 105 k.p.a., błędnie wskazując na bezprzedmiotowość postępowania w tej sprawie oraz art. 159 k.p.a. przez brak oceny przymiotu strony, a potem ewentualnie istnienia podstaw do wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji, czyli prawdopodobieństwa wady wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a.", nie zamykało zdaniem Sądu organowi odwoławczemu drogi do oceny prawdopodobieństwa zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji, w której skarżący w toku postępowania nieważnościowego wskazywali na okoliczność, że ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w oparciu o którą wydana została decyzja Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, której wstrzymania wykonania domagają się skarżący. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Po 547/19 WSA w Poznaniu oddalił skargę inwestora na ww. decyzję SKO. W świetle powyższego zdaniem Sądu GINB naruszył art. 105 § k.p.a. ponownie wskazując na bezprzedmiotowość postępowania oraz art. 159 § 1 k.p.a. poprzez brak oceny podstaw do wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji, tj. prawdopodobieństwa wystąpienia wady z art. 156 § 1 k.p.a. Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania na które złożył się wpis od skargi w wysokości 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.