VII SA/Wa 11/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008r. sprawy ze skargi M. i K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. i K. Z. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. i K. Z. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], odmawiającej wszczęcia na wniosek M. i K. Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] lipca 1998 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Wójt Gminy Ś. decyzją z dnia [...] lipca 1998 r., Nr [...], udzielił E. K. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego przeznaczonego do produkcji rolnej w miejscowości M. przy ul. S. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z wnioskiem M. i K. Z. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wójta Gminy Ś., decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez M. i K. Z. Po rozpatrzeniu odwołania zapadła zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak: [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do zapisów art. 138 k.p.a. nie może tylko ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, a przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia, na wniosek M. i K. Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] lipca 1998r., Nr [...]. Organ podniósł, iż stosownie do przepisu art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na żądanie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na mocy przepisu art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W sytuacji, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną organ administracji zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania. Organ powołał się przy tym na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 1998 r., sygn. akt: IV SA 1167/96. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, którym w powyższym przypadku jest E. K. Organ jednocześnie wskazał, iż pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O charakterze w jakim występuje dany podmiot nie może decydować jedynie wola osoby, jej subiektywne odczucia. W świetle powyższego, organ odwoławczy, jednoznacznie stwierdził, iż M. i K. Z. nie są uprawnieni do występowania w charakterze strony przedmiotowego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wójta Gminy Ś. z dnia [...] lipca 1998 r., Nr [...]. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ wskazał, iż pozostają one bez wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto organ wskazał, iż zarówno okoliczności sprawy, jak i brak przepisu prawa, z którego wnoszący mogliby wywodzić swój interes prawny wykazuje brak legitymacji do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] lipca 1998 r. Organ zwrócił przy tym uwagę, iż M. i K. Z. również nie przedstawili przepisu prawa materialnego, z którego mogliby wywodzić przymiot strony oraz na fakt, iż nie byli oni stroną postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Ś. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i K. Z. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skarżący zarzucili jej naruszenie przepisów: art. 28 k.p.a., poprzez stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, iż przepis ten ma zastosowanie w przypadku procedury legalizacji samowoli budowlanej, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie odniesienie się do wszystkich twierdzeń skarżących, a także zarzucili organowi nienależyte wyjaśnienie, na jakich podstawach organ odmawia racji argumentacji przedstawionej w odwołaniu. Skarżący wskazali, iż organ II instancji po przedstawieniu krótkiego i ogólnego akademickiego wykładu na temat tego, kto może, a kto nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym stwierdził m. in., że " Zarówno okoliczności sprawy, jak i brak przepisu prawa, z którego wnoszący mogliby wywodzić swój interes prawny wykazuje brak legitymacji do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...].07.1998 r. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż Państwo M. i K. Z. nie przedstawili przepisu prawa materialnego, z którego mogliby wywodzić przymiot strony. Niewątpliwie natomiast nie byli oni stroną postępowania odwoławczego." Zdaniem strony, te kilka zdań z pewnością nie może być potraktowane jako całościowe i nie budzące wątpliwości rozstrzygnięcie, czy w istocie mają oni, czy też nie mają interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. Ponadto skarżący stwierdzili, iż uzasadnienie decyzji organu I i II instancji, praktycznie nie odnosi się do zaprezentowanego stanu faktycznego, ani do zaprezentowanej argumentacji strony, nie wskazuje też dlaczego organ odmówił prawdziwości twierdzeniom strony. Na podstawie tak sporządzonego uzasadnienia, które lakonicznie odnosi się do stanu faktycznego, a w przeważającej części zawiera przytoczenie ogólnej wykładni prawniczej, musi być uznane jako całkowicie oderwane od rozpatrywanego problemu prawnego. M. i K. Z. wskazali także, iż przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest zwykłą decyzją wynikającą z procedury budowlanej, tzn. nie była poprzedzona zaskarżalną decyzją o pozwoleniu na budowę, a została wydana w trybie legalizacji samowoli budowlanej. W przypadku pozwolenia na budowę stroną postępowania administracyjnego mogą też być właściciele działek sąsiednich, przez co mogą ewentualnie zaskarżyć uzyskane pozwolenie na budowę, które byłoby naruszało przepisy prawa budowlanego i ich interes prawny. W przypadku jednakże legalizacji, taka kontrola jest niemożliwa. A czynnością potwierdzającą samowolę budowlaną, tzn. uprawniającą daną osobę do użytkowania obiektu jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, którą strona ma obowiązek uzyskać, choćby w normalnej procedurze nie była wymagana. Strona skarżąca w swojej skardze powołała się na stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005r., w myśl którego, to że decyzja dotyczy stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie nie może być podstawą do stwierdzenia, iż stroną postępowania może być tylko inwestor. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. W oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przy czym, z uwagi na fakt, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, organ administracji zobligowany jest na nowo ustalić strony tegoż postępowania. Organ rozpoznający sprawę, tak jak w postępowaniu zwykłym zobligowany jest prowadzić postępowanie z uwzględnieniem ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu, organy rozpoznające niniejszą sprawę przeprowadziły postępowanie administracyjne, z naruszeniem w/w podstawowych zasady prawa administracyjnego, które stanowią, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Prowadząc zaś postępowanie administracyjne, obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a uzasadniając zaś swoje rozstrzygnięcie winny wykazać fakty, które zostały uznane za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] lipca 1998 r. było stwierdzenie organu, iż M. i K. Z., nie posiadają przymiotu strony, a tym samym nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Powyższe przekonanie organ oparł na dyspozycji przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w myśl którego, stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zdaniem Sądu, powyższe rozumowanie organu należy, w okolicznościach sprawy, uznać za błędne. To, że decyzja, o której stwierdzenia nieważności wnioskują skarżący, dotyczy pozwolenia na użytkowanie, nie może być podstawą do stwierdzenia, iż stroną postępowania może być tylko inwestor. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Powyższy przepis dotyczy jednakże sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie dotyczy on natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 911/05). Przyjęcie odmiennego poglądu w praktyce pozbawiłoby, w każdym przypadku np. właścicieli (użytkowników wieczystych) sąsiednich nieruchomości ochrony ich interesu prawnego w ramach ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich w procesie inwestycyjno-budowlanym. W niniejszym przypadku, kwestię statusu strony M. i K. Z. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] lipca 1998 r., Nr [...], organ powinien ocenić przez pryzmat art. 28 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że pojęcie strony jakim się posługuje art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego na podstawie, którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97). O tym więc, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny". Wskazać również należy, iż uzasadnienie decyzji organu II instancji jest lakoniczne. Organ ograniczył się do podręcznikowego wykładu, odnośnie interpretacji art. 28 k.p.a. Organ w motywach swojego rozstrzygnięcia nie wyjaśnił, dlaczego skarżący, nie są uprawnieni do występowania w charakterze strony, jak również nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).