VII SA/Wa 1100/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. referent Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r.; znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. S. kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Z. – C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego w km 22+442,50 wyposażonego w pas włączenia ruchu i pas oczekiwania na lewoskręt (w granicach pasa drogowego) na działce nr ew. [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] z drogi krajowej nr [...] do działek nr ew. [...],[...],[...] obręb [...], jednostka [...], rozbiórkę istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w km 22+422,00, przebudowę drogi krajowej nr [...] w km 22+348,00 - 22+554,00 oraz przebudowę linii teletechnicznej w km 22+355,26 - 2+544,28 - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. S. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego w km 22+442,50 wyposażonego w pas włączenia ruchu i pas oczekiwania na lewoskręt (w granicach pasa drogowego) na działce nr ew. [...], obręb [...], z drogi krajowej nr [...] do działek nr ew. [...],[...],[...] obręb [...], rozbiórkę istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w km 22+422,00, przebudowę drogi krajowej nr [...] w km 22+348,00 - 22+554,00 oraz przebudowę linii teletechnicznej w km 22+355,26 - 2+544,28. Od decyzji tej odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła A. Z. - C. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania A. Z. – C., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 627 ze zm. - według stanu prawnego na dzień wydania pozwolenia na budowę, tj. na dzień 3 grudnia 2012 r.), zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że zamierzenie budowlane w postaci budowy zjazdu publicznego w pasie drogowym drogi powiatowej stanowi zmianę zagospodarowania terenu. Tym samym inwestor winien zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. umorzył z wniosku inwestora – S. S. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] z uwagi na fakt, że inwestor uzyskał wcześniej zezwolenie zarządcy drogi na zlokalizowanie spornego zjazdu. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. umorzyło postępowanie odwoławcze od w/w decyzji Wójta Gminy [...]. W związku z powyższym stwierdził, że dla omawianej inwestycji inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ wojewódzki, pomimo, że w przypadku spornej inwestycji jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, nie wezwał jednak inwestora do jej przedstawienia i tym samym nie dokonał weryfikacji zgodności inwestycji decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe stanowi naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z tego obowiązku nie zwalniał organu fakt umorzenia zainicjowanego przez inwestora postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę winien wezwać inwestora na podstawie art. 64 § 2 kpa do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), budowa zjazdu z drogi publicznej musi być poprzedzona zgodą zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się m.in. miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne (art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Organ administracji architektoniczno - budowlanej udzielający pozwolenia na budowę zjazdu jest więc związany warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji zjazdu. Z treści przepisu art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wynika także obowiązek uzyskania przez inwestora przed wydaniem pozwolenia na budowę uzgodnienia projektu budowlanego z zarządcą drogi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w przypadku uzupełnienia dokumentacji o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wojewódzki ponownie rozpatrując sprawę winien zweryfikować zgodność projektu budowlanego z ustalającą lokalizację zjazdu publicznego. Kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] została poprzedzona decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2012 r. ustalającą lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...][...] - [...] do działek nr ew. [...],[...] i [...] położonych w miejscowości [...]. W decyzji tej (pkt 2) ustalono, że maksymalna szerokość zjazdu publicznego nie może przekraczać w koronie drogi 6,0 m. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 7 ustawy o drogach publicznych, korona drogi - to jezdnie z poboczami, pasami awaryjnego postoju lub pasami przeznaczonymi do ruchu pieszych, zatokami autobusowymi lub postojowymi, a przy drogach dwujezdniowych - również z pasem dzielącym jezdnie. Dodał, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ dokonał weryfikacji zgodności projektu budowlanego z decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2012 r. ustalającą lokalizację zjazdu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Natomiast z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] (projekt zagospodarowania terenu - rys. nr 2), wynika, że szerokość zaprojektowanego zjazdu na działki nr ew. [...] , [...] i [...] w koronie drogi wynosi 10 m. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest pozytywnego uzgodnienia projektu budowlanego z zarządcą drogi wojewódzkiej nr [...]. Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę winien również wezwać inwestora do przedstawienia w/w uzgodnienia. Uznał, że Wojewoda [...] naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którymi organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z uwagi na zakres, w jakim należy ponownie dokonać ustaleń, należało uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 2. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 2 i art. 80 kpa, oraz 2) art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 33 ust 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 2 i 29 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu podniósł, że jako inwestor przedłożył kompletny wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu publicznego. Przedłożony projekt został sporządzony w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Przedłożony projekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w tym w sposób prawidłowy określa maksymalną szerokość zjazdu publicznego. Niezrozumiały, i wynikający prawdopodobnie z nieumiejętnego odczytania dokumentacji projektowej - jest zarzut że szerokość zaprojektowanego zjazdu na dz. ewid. [...],[...] i [...] w koronie drogi wynosi 10 m. Skarżący zwrócił się również o wydanie przez Wójta Gminy [...] decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - uzyskując decyzję z dnia [...] marca 2013 r. i prowadzone w tym zakresie postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji, która to decyzja jest prawomocna. Za niezrozumiałe uznał wskazanie organu drugiej Instancji, że inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w toku ponownego rozpatrywania sprawy należy wezwać inwestora o jej przedłożenie. Skarżący podkreślił, że uzyskał decyzję która jest ostateczna i prawomocna i nie jest możliwe ponowne składanie wniosku o wydanie na to samo zamierzenie inwestycyjne przez tego samego inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. II OSK 188/10, LEX nr 952984). Skarżący podniósł również, że inwestor po otrzymaniu decyzji zwrócił się do zarządcy drogi nr [...], tj. zarządcy drogi krajowej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z prośbą o zajęcie stanowiska, a z treści udzielonej odpowiedzi wynika jednoznacznie, że zarządca drogi nie zgadza się z zarzutami uzasadnienia decyzji jak i z samą decyzją jednocześnie wskazując na brak zdecydowania organu co do statusu drogi nr [...]. Podkreślił, że droga nr [...] ma status drogi krajowej, a nie wojewódzkiej czy powiatowej czy też gminnej. Skarżący podniósł również, że przedłożony projekt został ponadto pozytywnie zaopiniowany przez Komendę Wojewódzką Policji w [...]. Inwestor w toku postępowania przedłożył informację z Komendy Powiatowej Policji w [...] o ilości zdarzeń drogowych w tym rejonie. Budowa zjazdu poprawi bezpieczeństwo ruchu, a także przyczyni się do zmniejszenia ilości kolizji drogowych. W ocenie wnoszącego skargę wykonanie zjazdu leży w interesie publicznym, a to z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa w komunikacji drogowej. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą S. S. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego w km 22+442,50 wyposażonego w pas włączenia ruchu i pas oczekiwania na lewoskręt (w granicach pasa drogowego) na działce nr ew. [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] z drogi krajowej nr [...] do działek nr ew. [...],[...],[...] obręb [...], rozbiórkę istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w km 22+422,00, przebudowę drogi krajowej nr [...] w km 22+348,00 - 22+554,00 oraz przebudowę linii teletechnicznej w km 22+355,26 - 2+544,28 - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. 1. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa powinna być dwukrotnie rozpoznana, zarówno przez organ pierwszej jak również przez organ drugiej instancji, i organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów i tylko do nich odnieść się w swojej decyzji. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy jest obowiązany sprawę rozpoznać merytorycznie na nowo w jej całokształcie. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Komentarz do art. 15, (w:), B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 85). Podkreślić również należy, że organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 kpa powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów kpa, w tym określoną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, czy ustaloną w art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Zważyć również należy, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Sama konieczność uzupełnienia dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Należy zatem przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Podkreślić równocześnie należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (v. uzasadnienie wyroku naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r. II OSK 2279/13, LEX nr 1592135). 3.2. W świetle powyższych rozważań wątpliwości budzi twierdzenie organu, że inwestor S. S. nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy równocześnie organ stwierdził, z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. umorzył z wniosku inwestora – S. S. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] z uwagi na fakt, że inwestor uzyskał wcześniej zezwolenie zarządcy drogi na zlokalizowanie spornego zjazdu. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. umorzyło postępowanie odwoławcze od w/w decyzji Wójta Gminy [...]. Wynika z tego, że organ przywołanych dokumentów merytorycznie stosownie nie ocenił. Organ wskazał również, że z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji "nie wynika, aby organ dokonał weryfikacji zgodności projektu budowlanego z decyzją ... ustalającą lokalizację zjazdu publicznego dla przedmiotowej inwestycji.", natomiast przywołane wyżej przepisy jednoznacznie wskazują, że obowiązkiem organu drugiej instancji było dokonanie stosownej weryfikacji i zawarcie jej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skoro sprawa administracyjna ma być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, zarówno przez organ pierwszej jak również organ drugiej instancji. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił również, dlaczego nie mógł zastosować art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. 3.3. Z tych względów w ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. IV. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W pkt 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 tej ustawy, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.