VII SA/Wa 1103/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A.S.A z siedzibą w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na podział działki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej A.S.A z siedzibą w P. kwotę 200 zł (słownie dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. S.A. z siedzibą w P. jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2017 r. (znak: [...]) o odmowie udzielenia pozwolenia na podział działki -zabytku nieruchomego. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy administracji i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że skarżąca w dniu 7 września 2015 r. zwróciła się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. o wydanie pozwolenia na podział nieruchomości (której jest użytkownikiem wieczystym) przy ul. G.(nr [...] ark. [...] obręb) w P., wchodzącej w skład układu urbanistyczno-architektonicznego centrum P., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pod nr A [...]) z [...] marca 1980 r. Do wniosku dołączony został projekt podziału. Organ I instancji decyzją z [...] października 2016 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, e, art. 7 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), odmówił Spółce wydania pozwolenia na podział działki wzdłuż krawędzi południowej ściany jednego z budynków (zaplecza). W uzasadnieniu decyzji Miejski Konserwator Zabytków w P. podał, że sporna nieruchomość jest elementem zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum P. oraz znajduje się na obszarze pomnika historii "P. - historyczny zespół miasta". Znajdujący się na działce budynek przepompowni ścieków, wybudowany w latach 1907 - 1909, jest wpisany do rejestru zabytków pod nr A [...] decyzją z [...] października 1984 r. Obiekt składa się z zespolonych ze sobą trzech hal, w których znajdują się urządzenia wstępnego oczyszczania i pompy z maszynerią napędową oraz przylegającego od południa dwupiętrowego budynku mieszczącego pierwotnie zaplecze wraz z mieszkaniem dla mechanika. Stylistyka ceglano-tynkowanych elewacji z trzema wysokimi szczytami nawiązuje do architektury gotyckiej. Ściany wnętrza hal są obłożone białymi glazurowanymi płytkami z dekoracyjnymi akcentami. Zachowane jest wyposażenie hal, częściowo modernizowanych w ciągu ostatnich dziesięcioleci. Budynek przemysłowy znajduje się w dobrym stanie technicznym, nadal jest użytkowany. Organ I instancji dodał, że na tej działce w 2015 r. skarżąca spółka wybudowała przepomownię ścieków G. o współczesnych formach, która nawiązuje do historycznych obiektów i harmonizuje urbanistycznie z otaczającymi zabudowaniami przemysłowymi. W ocenie organu, wydzielenie działek wchodzących w skład zespołu - obiektów techniki, grozi natomiast naruszeniem zabytkowych walorów zespołu i może doprowadzić do trwałej dezintegracji historycznego zwartego założenia przestrzennego (rozbicia istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej). A. S.A. złożyła odwołanie od tej decyzji i wniosła o jej zmianę, ewentualnie uchylenie. Spółka podniosła, że "nowa" przepomownia ścieków ma docelowo przejąć funkcję "starej" przepompowni, niemniej odwołująca się "nie przewiduje" rozbiórki tej przepompowni i pozostawi w niej wszelkie urządzenia technologiczne i towarzyszące. Spółka wyjaśnia, że zamierza dokonać podziału swojej nieruchomości, w ten sposób aby nowy obiekt znajdował się na wydzielonej geodezyjnie działce "o parametrach, które zapewniają funkcjonowanie tego urządzenia, a jak najmniej kolidować będą z objętym konserwatorską ochroną kompleksem obiektów starej przepompowni" A. S.A. dodała, że po uruchomieniu nowej inwestycji budynek starej przepompowni stanie się dla niej "zbędny" (nie zajmuje się ona wynajmem lokali użytkowych), zaś kwestionowana decyzja uniemożliwia jej sprzedaż części nieruchomości. Zdaniem strony, organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że geodezyjny podział nieruchomości nie jest dopuszczalny z uwagi na ochronę konserwatorską. Organ nie wziął pod uwagę, że ewentualny nowy właściciel wydzielonej części nieruchomości przejmie obowiązki ciążące dotychczas na spółce, w tym opiekę nad zabytkiem. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] marca 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że nieudzielenie zgody na podział nieruchomości Spółki jest podyktowane potencjalną utratą wartości zabytkowych historycznego układu urbanistycznego podlegającego ochronie konserwatorskiej. Minister dodał, że art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada na konserwatora zabytków obowiązek podejmowania działań w celu umożliwienia zachowania zabytku we właściwym stanie, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości i niewłaściwego korzystania z zabytku. Zadaniem organu konserwatorskiego jest powstrzymywanie działań prowadzących do utraty wartości zabytkowych chronionego obiektu i które stoją w kolizji z interesem społecznym. Ponadto, zdaniem organu, wpisanie obiektu do rejestru zabytków wiąże się z ograniczeniem prawa własności. Organ podał, że o ile sam podział ewidencyjny nie ma wpływu na walory zabytkowego obiektu i opiekę nad nim, o tyle wpływ taki może mieć w praktyce skutek dalej idący, jakim jest podział prawny nieruchomości i pojawienie się nowego właściciela części obiektu oraz ewentualnie nowego sposobu jej zagospodarowania. Ochrona zabytku w postaci układu urbanistycznego może także polegać na przeciwdziałaniu niekorzystnemu z punktu widzenia ochrony układu urbanizacyjnego podziałowi geodezyjnemu nieruchomości, objętej ochroną jako układ urbanistyczny. Historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ochrona zespołu przez wpis do rejestru ma na celu nie tylko zachowanie koncepcji urbanistycznej, ale również wszystkich składowych które określają jej historyczny charakter. Organ może zatem odmówić zgody na podział nieruchomości, który zmierza do utrwalenia lub pogłębienia niekorzystnych zmian w istniejącym sposobie zagospodarowania zabytku. Zadaniem organów w zakresie ochrony zabytków jest bowiem zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzennym, umożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów. Organ powinien przeciwdziałać takiemu podziałowi nieruchomości, który utrwala stan niezgodny z założeniami przestrzennymi układu urbanistycznego. A.S.A. w skardze do Sądu na tę decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzuciła naruszenie: a) art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 b i art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez nieuzasadnione przyjęcie, że podział działki skarżącej narusza zasady ochrony konserwatorskiej, b) art. 233 k.c. przez "naruszenie uprawnień przysługujących skarżącemu jako użytkownikowi wieczystemu i właścicielowi obiektów budowlanych stanowiących odrębny przedmiot prawa własności", c) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie "decyzji pozytywnie zatwierdzającej planowany podział działki [...] ark. [...] obr. P.oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Zdaniem strony, planowany podział geodezyjny nieruchomości nie wpłynie negatywnie na zespół urbanistyczno-architektoniczny centrum P.. Spółka dokonała już rozruchu nowej przepompowni, a stary budynek przestał spełniać swoją dotychczasową funkcję. W ocenie Spółki wydzielona geodezyjnie nieruchomość ze "starą" przepompownią nadal będzie stanowić przestrzennie zorganizowaną całość, niezależną od nowej przepompowni. Nieruchomość po podziale nadal będzie podlegać ochronie konserwatorskiej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Należy przypomnieć, że działka objęta planowanym podziałem jest częścią układu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków. W związku z tym jej podział wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). W zaskarżonej decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na podział nieruchomości należącej do skarżącej Spółki, organ odwoławczy oparł się na stwierdzeniu, że jego obowiązkiem jest zapobieganie niekorzystnym, potencjalnym przeobrażeniom zabytku, w tym przypadku nieruchomości wchodzącej w skład układu urbanistyczno-architektonicznego centrum P., wpisanego do rejestru zabytków. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej i wyjaśnił, że w myśl art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu o odmowie udzielenia pozwolenia na podział działki jest co najmniej przedwczesne, a zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za uzasadniony. Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym tej problematyki zwraca się uwagę na prewencyjne działanie organów ochrony konserwatorskiej (por np. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 382/12), niemniej jednak to działanie nie może być nieograniczone i niczym nieuzasadnione. W przeciwnym bowiem wypadku należałoby przyjąć, że podział działki wchodzącej w skład zabytku (układu) zawsze (potencjalnie) będzie niedozwolony. W rozpoznawanej sprawie ochronie konserwatorskiej podlega układ urbanistyczny a więc przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. W związku z tym w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ powinien ustalić (a następnie wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji) na czym polega naruszenie integralności zabytku wskutek podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Innymi słowy, organ powinien wyjaśnić, dlaczego zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania, w tym parceli oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Z akt sprawy nie wynika, że podział nieruchomości w sposób określony przez stronę we wniosku naruszy chroniony układ urbanistyczny (jego kompozycję przestrzenną, elementy historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu.). Ponadto w aktach sprawy brak jest decyzji w sprawie wpisu układu do rejestru zabytków, a także wniosku strony o podział nieruchomości oraz dołączonej do niej mapy z proponowanym podziałem nieruchomości. Organ odwoławczy ponownie orzekając w tej sprawie weźmie pod uwagę, że geodezyjny podział nieruchomości jest zabiegiem formalno-prawnym i bezpośrednio nie wywołuje żądnych skutków w sferze chronionego układu urbanistyczno -architektonicznego. Sam przez się nie powoduje więc zagrożenia z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej tego układu. Wydzielona działka wraz z zabudową będzie dalej podlegała rygorom prawnym, wynikającym z jej usytuowania na obszarze chronionym (pro. np. wyrok WSA w Warszawie z 16 lipca 2010 r., I SA/Wa 101/10, lex nr 673552). A zatem ryzyko, że ewentualny nowy jej właściciel będzie dążył do naruszenia spójności i integralności całego zabytku jest wyłącznie hipotetyczne i możliwe do zapobieżenia przez konserwatora realizującego swoje ustawowe zadania i kompetencje w stosunku do tego obszaru. Należy dodać, że decyzja której dotyczy rozpoznawana sprawa ma niewątpliwie wpływ na sposób realizacji prawa własności w odniesieniu do części nieruchomości skarżącej. Ograniczenie prawa własności, wynikające z objęcia zabytku ochroną konserwatorską, ma swoje podstawy w przepisach ustawy. Nie powinno jednak naruszać istoty prawa własności. Rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia zezwolenia na podział nieruchomości objętej ochroną konserwatorską powinno mieć zatem również na względzie prawo właściciela do rozporządzenia zbędną dla niego częścią tej nieruchomości. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.